Svar på del 2 av oppdrag 2022-027: Utrede og foreslå tiltak for bedre nasjonal statistikk om fravær i grunnskolen

Udir er i dialog med Vigo IKS om å endre grensesnittet for fileksport av individdata fra skoleadministrative system til VIGO. Nytt grensesnitt vil inkluderer det faktiske fraværet i tillegg til fraværet som fremkommer på vitnemålet for elever på 10. trinn. Statistikk på det faktiske fraværet kan tidligst publiseres høsten 2024.

Udir har også vurdert muligheten for å innhente informasjon om avgangselevenes fravær på 8. og 9. trinn, i tillegg til 10. trinn, med hjemmel i forskrift til opplæringsloven § 2-2. Vurderingen er at det ikke er hjemmel for å innhente fravær på andre trinn enn på 10. trinn.

Positive virkninger
Med alternativ 1 har vi mulighet for å publisere årlig statistikk over totalfraværet på 10. trinn, ikke kun fraværet på vitnemålet, som i nullalternativet. Vi kan også lage oversikter over andelen elever på 10. trinn som har et totalfravær over en gitt grense. Siden fraværstallene vi får for 10. trinn er individdata kan vi koble informasjon om fravær til læringsresultater og gjennomføring av videregående opplæring. Vi kan også bestille tabeller der bakgrunnsvariabler er koblet på via SSB. Forskere kan koble på andre bakgrunnsvariabler, slik som sosioøkonomiske bakgrunnsforhold.

Negative virkninger
Vi vil ikke ha informasjon om fraværet til elevene på 1.–9. trinn. Vi kan derfor ikke følge utviklingen i elevenes fravær fra 1. trinn til 10. trinn, og avdekke sammenhenger som kan belyse mulige risikofaktorer så tidlig i grunnskoleløpet som mulig.

Økonomiske og administrative kostnader

Dette alternativet medfører ingen vesentlig økning i administrative eller økonomiske kostnader for kommuner og skoler. Informasjon om totalfraværet ligger allerede i de skoleadministrative systemene, og skolene rapporterer i dag fravær til VIGO. For enkelte små private skoler uten avanserte skoleadministrative system kan det medføre en ekstra rapporteringsbyrde.

Alternativ 2 innebærer å hente inn faktisk fravær på 10. trinn fra VIGO, som skissert i alternativ 1. I tillegg rapporterer skolene inn aggregerte data på 1.-9./10. trinn.

Hvis data om fravær skal samles inn på aggregert nivå vil dagsfravær og timesfravær samles inn hver for seg. Skolene kan registrere antall elever med f.eks. 20 dager fravær eller mer. Det er også mulig å dele inn i mer findelte fraværskategorier, f.eks. 0-4 dager, 5-9 dager etc.

Positive virkninger
Ved å samle inn aggregerte data for 1.-9./10. trinn vil vi kunne få en viss oversikt over hvordan fraværet utvikler seg over tid på alle trinn. Vi vil også kunne få oversikt over for eksempel andelen elever som ligger over en eventuell grense for bekymringsfullt høyt fravær (for eksempel over 20 dager).

Negative virkninger
Ved rapportering av aggregerte data på 1.-9./10. trinn mister vi muligheten til å følge de samme elevene over tid og til å koble på bakgrunnsdata.

Med aggregerte data kan heller ikke timer og dager kobles sammen slik at vi kan se om det er de samme elevene som har mange dager fravær som har mange timer fravær. Et alternativ kan være å be skolen slå sammen timer og dager per elev, men det vil kreve mye manuelt arbeid fra skolene og øke risikoen for feilrapportering, og dessuten være i strid med forskrift §3-38.

Ved å samle inn aggregerte data vil vi ikke kunne regne ut medianfraværet eller gjennomsnittlig fravær, slik vi kan med individdata. Vi har vurdert muligheten for at skolene rapporterer på gjennomsnitt og median. Ulempen er at i tillegg til risiko for feilføringer, vil vi kun få et vektet gjennomsnitt på kommune-, fylkes- eller landsnivå. Mulighetene for å justere grensen for hva som er bekymringsfullt høyt fravær underveis, er begrenset. Grensen som settes vil også kunne tolkes som en definisjon for bekymringsfullt fravær av sektoren, i mangel av en klar definisjon.

Ifølge en gjennomgang gjort av Fafo av skandinavisk forskning finnes det ikke en felles definisjon i skolen eller i forskningen på når fravær blir for høyt, eller når det blir bekymringsfullt (Kjeøy og Ravn Lysvik, 2023). Det er derfor ikke gitt hva som skal settes som grense på den høyeste kategorien. Flere kategorier gir bedre muligheter for å analysereutviklingen over tid. Rapporteringsbyrden øker imidlertid med mange kategorier og enkeltfelter. Skolene må antageligvis både lage oversikter og rapportere dette manuelt dersom det ikke er tilrettelagt for slike oversikter i de skoleadministrative systemene.

En annen utfordring med å rapportere fravær aggregert er at telletidspunktet 1. oktober er for kort inn i skoleåret til å gi meningsfulle fraværsdata om inneværende skoleår. Det vil derfor være mer hensiktsmessig å samle inn fraværsdata for forrige skoleår, selv om dette bryter med dagens rapporteringspraksis. Faren for feilregistrering øker imidlertid ved rapportering av data for forrige skoleår. Nedlagte skoler rapporterer dessuten ikke etter de er lagt ned og det vil derfor ikke bli en fulltelling av forrige skoleår. Vi er også usikre på om sammenblanding av to skoleår er lett å håndtere i de skoleadministrative systemene. Her er det potensiale for en del feilrapportering. Ideelt sett bør fravær innhentes på slutten av skoleåret. Dette innebærer en ekstra innsamling av fravær på slutten av skoleåret i tillegg til høstens innsamling. Dette vil øke rapporteringsbyrden markant. Slutten av skoleåret er dessuten en travel fase for sektor og det er usikkert om det er tid til de samme rundene for kvalitetssikring av data som ved høstens innsamling.

Faren for feilregistrering er mye større ved manuell registrering enn ved å tappe data fra et skoleadministrativt system (Federici mfl., 2020).

Personvernmessige konsekvenser

Selv om det ikke innhentes individdata vil det i noen tilfeller være indirekte identifiserende personopplysninger som bør skjermes for offentligheten. Vi forventer en del skjerming av tallene, særlig på små skoler. Behovet for skjerming vil øke med antallet fraværskategorier.
Vi forventer derfor at betydelig flere tall må skjermes ved aggregerte data enn ved individdata, der vi i stedet for kategorier presenterer det gjennomsnittlige og typiske fraværet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Dersom spørsmålene blir lagt inn i den ordinære innsamlingen per 1. oktober, slik at skolene må rapportere fravær for forrige skoleår, vil de økonomiske kostnadene bli små. Dersom det må rigges en ekstra innsamling på slutten av skoleåret må vi påregne noen hundre tusen kroner ekstra. Det vil i tillegg bli en betydelig større arbeidsbyrde for både skolene, kommunene, Statsforvalteren og Udir ved å administrere to årlige innsamlinger i stedet for en.

Alternativ 2 vil uansett innebære en vesentlig rapporteringsbyrde for skolene. Selv om de registrerer data om fravær i de skoleadministrative systemene, vil skolene måtte beregne og fylle inn potensielt mange data manuelt. Alternativt må de be leverandørene av de skoleadministrative systemene om å utvikle tilpassede løsninger for å fordele elever på fraværsintervaller. Det vil medføre en økonomisk kostnad for kommuner og private skoleeiere, men sannsynligvis ikke av vesentlig størrelse når denne skal fordeles på mange kommuner/eiere.

Nytt rapporteringssystem for barnehage og grunnskole skal tilrettelegge for innhenting av individdata. Denne løsningen vil innebære at vi innhenter individdata fra den enkelte skoles administrative system.

Positive virkninger
Alternativ 3 gir flere muligheter som ikke ligger i alternativ 2. Blant annet er det mulig å sammenfatte data for flere skoleår og f.eks. se hvordan fraværet endrer seg fra 1.–10. trinn for elever med mye fravær. Det er også muligheter for å koble data om fravær sammen med andre individdata og f.eks. se på sammenhenger mellom fravær og resultater, og mellom fravær i grunnskolen og gjennomføring av videregående. Det er enkelt å beregne gjennomsnitt- og medianfravær, dele inn i ulike intervaller og evt. slå sammen dager og timer ved behov.

Med individdata vil det være mulig å få kunnskap om et høyt dagsfravær følges av et høyt timefravær.

Forskere vil ha tilgang på fraværsdata som kan brukes til å evaluere tiltak for å redusere fraværet. Det vil også være mulig å koble på informasjon fra andre registre gjennom SSB, som videre kan gi viktig kunnskap om utsatte elevgrupper.

Negative virkninger
Vi kan ikke se at det er noen negative virkninger, bortsett fra de som er beskrevet under neste avsnitt om personvernmessige konsekvenser.

Personvernmessige konsekvenser

Opprettelsen av et nasjonalt fraværsregister om barn i grunnskolen vil, med de koblingsmuligheter til andre registre som vil foreligge, utgjøre et betydelig personverninngrep. Registreringen og behandlingen av personopplysninger må derfor avveies og balanseres i forhold til samfunnsnytten av registeret for å sikre forholdsmessighet.

Høyt fravær kan lede til frafall, marginalisering og utenforskap, som igjen kan ha store samfunnsøkonomiske kostnader. Beregninger viser at marginalisering av barn og unge medfører samfunnsøkonomiske kostnader i form av langsiktig utenforskap fra arbeidslivet tilsvarende 73 milliarder kroner per år (Hyggen & Ekhaugen, 2021) Det er derfor vår vurdering at det med den økte samfunnsnytten ved bedre kunnskap om elevfravær er forholdsmessighet mellom personvernhensynene og nytteverdien.

Opplysninger om omfang av fravær er ikke sensitive personopplysninger etter personopplysningslovens definisjon. Opplysningene vil imidlertid kunne oppfattes som sensitive for elevene det gjelder. Opplysningene vil derfor skjermes i våre systemer på samme måte som i dagens publisering av fraværsstatistikk på 10. trinn. Det vil si at både median- og gjennomsnittsfraværet skjermes dersom det er færre enn seks elever bak et utvalg.

I Udirs nye innrapporteringssystem og i vårt statistikksystem vil det være flere løsninger for sikring av data hele veien fra innsamling til publisering, blant annet autentisering via samspill med ID-Porten og FEIDE, pseudonymisering av fødselsnummer, og separat lagring av forskjellige typer personopplysninger. Opplysninger med direkte personidentifiserende kjennetegn vil lagres kryptert i vårt statistikksystem.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Udir jobber med å utvikle nytt rapporteringssystem, som skal erstatte dagens system. Den nye løsningen skal også kunne håndtere mottak av individdata fra skoleadministrative system. Systemleverandørene vil måtte tilpasse eksportfiler ihht til Udirs grensesnitt for rapportering inn i systemet. Vi vil likevel måtte påregne noen ekstra økonomiske og administrative kostnader både for Udir og kommunene for alternativ 3.

Ved en tapping av de skoleadministrative systemene vil alternativ 3 også innebære mindre arbeidsbyrde for skolene og mindre fare for feilregistreringer enn alternativ 2. For enkelte små private skoler uten avanserte skoleadministrative system vil det derimot medføre en ekstra rapporteringsbyrde.