Svar på del 3 av oppdrag 2022-027

I del 3 i oppdrag 2022-027 er vi bedt om å vurdere og utarbeide forslag til forskriftsendringer om fravær i forskrift til opplæringsloven og forskrift til privatskoleloven. Våre vurderinger følger vedlagt i utkast til høringsnotat. I tråd med oppdragsbrevet har vi vurdert og skissert alternative løsninger for fraværsgrensen i videregående skole, hvor vi også belyser fordeler og ulemper ved alternativene. I tråd med oppdragsbrevet inneholder også høringsnotatet forslag til endringer i reglene om fraværsføring i både grunnskolen og videregående skole.

Alle våre vurderinger av ulike løsninger er inkludert i høringsnotatet, inkludert vår anbefalte løsning. Dersom det er ønskelig med forenklinger, for eksempel ved at ikke alle løsninger skal sendes på høring, kan vi gjøre tilpasninger og ev. ta ut deler av teksten.

Ikrafttredelse av endringer i fraværsreglene

I lys av fristene i oppdragsbrevet, herunder at vi skal oversende høringsoppsummering og anbefalinger til departementet den 02.05.2024, kan vi vanskelig se for oss at de foreslåtte endringene i fraværsgrensen kan tre i kraft allerede 01.08.2024. Dette fordi vi mener det vil være behov for mer tid til implementering av endringene i reglene og til innføring av nye systemer for egenmelding. Vi anbefaler derfor at reglene trer i kraft fra skoleåret 2025-2026. En midlertidig ordning kan være at kravet om legeerklæring som dokumentasjon på helsefravær bortfaller fra og med skoleåret 2024-2025, mens de resterende regelendringene trer i kraft fra skoleåret 2025-2026.

Arbeidsprosess og involvering

Slik det fremgår av oppdaget er Utdanningsdirektoratet bedt om å ha dialog om Statped, Helsedirektoratet, Bufdir og eventuelt andre aktuelle etater i tilgrensende sektorer.

Vi har lagt opp til dialog med Helsedirektoratet i vår utredning om hva som er hensiktsmessig krav til dokumentasjon av helsefravær, og har gjennomført to møter med dem, hhv. den 03.03.2023 og den 15.09.2023. I det siste møtet la vi frem hovedtrekkene ved våre to alternative forslag til regler om fraværsgrense. Helsedirektoratet har i etterkant av møtet gitt oss tilbakemelding om at de mener alternativet der skolen skal tilby eleven en samtale ved en viss mengde fravær (alternativ 1 i høringsnotatet) er det beste forslaget, fordi dette alternativet legger opp til en mer individuell oppfølging av elever med fravær. I vurderingene av kravet til dokumentasjon av helsefravær har vi også sett hen til tidligere innspill fra Helsedirektoratet i brev til Helse- og omsorgsdepartementet datert 24.08.2022, der det blant annet fremheves at verken fastleger, helsesykepleiere eller annet helsepersonell bør attestere fravær fra opplæringen.

Vi har videre gjennomført digitale møter med flere etater og organisasjoner som har interesse for fraværsreglene. I møtene har vi bedt om innspill på utfordringer og mulige løsninger knyttet til de ulike delene av fraværsreglene. Oversikt over møtene:

• Den 08.03.2023 gjennomførte vi et møte med representanter fra statsforvalterne (i hovedsak var det representanter fra utdanningsavdelingene som møtte, SFOV stilte også med en representant fra helseavdelingen).
• Den 16.03.2023 gjennomførte vi et møte der følgende aktører var invitert: Alle fylkeskommunene, inkludert Oslo kommune, Elevorganisasjonen, KS, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet, Skolenes Landsforbund, Unge funksjonshemmede, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) og Norges Trafikkskoleforbund. Elevorganisasjonen, Skolenes Landsforbund, organisasjonene for funksjonshemmede og enkelte fylkeskommuner stilte ikke til møtet. Vi har imidlertid mottatt skriftlige innspill fra Elevorganisasjonen og Unge funksjonshemmede i etterkant.
• Den 17.03.2023 gjennomførte vi et møte med IMDI og Bufdir. Statped var invitert til møtet, men deltok ikke.

Basert på innspillene vi mottok i de ulike møtene, utformet vi en rekke spørsmål til fraværsreglene. Vi sendte spørsmålene ut via vårt høringssystem, og ba om skriftlige tilbakemelding og innspill. Spørsmålene ble sendt ut den 31.03.2023 til samtlige aktører som var invitert til de foregående møtene, med frist for svar 05.05.2023. Vi mottok til sammen 20 svar. Rapport med oversikt over innspillene vi mottok følger vedlagt. Vi gjør oppmerksom på at vi ikke har oversikt over hvor mange av de enkelte innspillene som er forankret internt i organisasjonene før de ble sendt til oss. Vi har mottatt beskjed fra enkelte om at innspillene ikke er forankret, og derfor må ses på som faglige innspill på saksbehandlernivå.

I arbeidet med alternativene i høringsnotatet om fraværsgrensen har vi sett hen til både de muntlige og skriftlige innspillene vi har mottatt, jf. ovenfor. Av andre informasjonskilder har vi særlig sett hen til kunnskapsoppsummeringen innhentet til del 1 av oppdraget, FAFO-rapporten fra 2020 og ekspertutvalgets rapport om allmennlegetjenesten. Disse er alle omtalt i vårt utkast til høringsnotat. I tillegg har vi sett hen til høringsuttalelser og vurderinger knyttet til tidligere endringer av fraværsreglene.

Hovedtrekkene i vårt primære forslag til endringer i fraværsreglene har i sluttføringen av høringsnotatet blitt uformelt lagt frem for noen sentrale aktører for innspill. Dette har blitt gjort gjennom dialog på direktørnivå.

Andre konsekvenser/prosesser

Økonomiforskriften til privatskoleforskriften

Vi har under punktet om økonomiske og administrative konsekvenser i utkastet til høringsnotatet kort omtalt at vårt forslag til endringer i fraværsreglene kan medføre behov for endringer i økonomiforskriften til privatskoleloven når det gjelder reglene om beregning og utbetaling av statstilskudd i § 4-2, jf. §§ 4-4 og 4-5.

Det følger av økonomiforskriften § 4-2 tredje ledd at «[e]levar med fråvær utover 20 skoledagar per 1. oktober eller 1. april som ikkje kan dokumentere fråværet sitt etter § 4-4, skal ikkje reknast som å ha følgt opplæringa, og utløyser ikkje tilskot». Av § 4-4 første ledd bokstav a følger det at fravær som kommer av sykdom der omfanget av fraværet er beskrevet og attestert av lege, er blant unntakene ved beregning av statstilskudd etter § 4-2.

Vårt forslag innebærer at fravær av helsegrunner ikke lengre skal dokumenteres med legeerklæring i tilknytning til fraværsgrensen i forskrift til opplæringsloven og forskrift til privatskoleloven. Kravet til dokumentasjon av helsefravær for tilskudd etter økonomiforskriften til privatskoleloven, vil dermed ikke være overensstemmende med kravet til dokumentasjon av helsefravær i fraværsreglene i private skoler. Ettersom reglene i økonomiforskriften til privatskoleloven ikke er en del av oppdraget om å utrede og foreslå endringer i reglene om fraværsgrensen i videregående skole, har vi ikke sett nærmere på om det er problematisk at de to forskriftene eventuelt stiller ulike krav til dokumentasjon av samme type fravær. Dette kan vi se nærmere på når vi vet hvilke forslag departementet ønsker at vi sender på høring.

Personvern

Vi har under punktet om personvern gjort vurderinger i tilknytning til våre alternative forslag til nye bestemmelser i ny forskrift om fraværsgrensen og føring av fravær.

Det følger av ny opplæringslov § 5-4 andre ledd og § 2-3 andre ledd at elevene har rett til dokumentasjon på opplæring, og departementet gir forskrift om dokumentasjon. Vi er noe usikre på om disse bestemmelsene gir tilstrekkelig hjemmel til å gjøre inngrep i elevenes personvern, ved å kreve informasjon om fraværets årsak for at fraværet skal kunne kreves unntatt ført på vitnemål og kompetansebevis. Avhengig av hvilke forslag som sendes på høring, bør dette vurderes nærmere av departementet.

Utarbeidelse av merknader til forslaget

Vi mener det er naturlig at vi utarbeider veiledende merknader til forslaget og at disse sendes på høring, slik det er planlagt gjort for forskrift til opplæringsloven. Vi kan oversende merknader til det primære forslaget når vi vet noe mer om veien videre.

Veiledning i helsesektoren

Dersom vi tar bort kravet om legeerklæring vil det kreve veiledning til utdanningssektoren og elevene om at dette ikke er hensiktsmessig å levere inn ved kortvarig sykefravær. Parallelt mener vi det vil være behov for dialog med helsesektoren, slik at fastleger heller ikke tilbyr slike tjenester i lys av forskriftsendringene. Her vil det være naturlig å be om bistand fra Helsedirektoratet.

Vedlegg:

• Forslag til høringsnotat
• Utkast til forskriftsbestemmelser
• Rapport med oversikt over innspill