Svar på oppdrag 2022-027 om fravær i grunnskole og videregående skole

Utdanningsdirektoratet (Udir) har i tillegg nr. 19 til tildelingsbrev for 2022 fått i oppdrag 2022-027 å utarbeide en oversikt over hvilken kunnskap vi har om høyt elevfravær i grunnskolen og i videregående skole. Udir skal legge fram anbefalinger til veien videre, og til hva som kan gjøres nasjonalt for å bremse utvikling og utbredelse av høyt fravær på kort og på lengre sikt. Det er også en del av oppdraget å utrede hvordan vi kan få bedre informasjon om fravær i grunnskolen samt å utrede endringer i fraværsreglene.

Ulike typer fravær krever ulike typer tiltak

Tilstedeværelse på skolen er viktig for at elevene skal lære, og for at skolene kan skape et godt skolemiljø der elevene følges opp både sosialt og faglig. Mye tyder på at fraværet har økt og at det har blitt flere elever med bekymringsfullt fravær. Fravær er en utfordring både i grunnskolen og i videregående opplæring.

Vi er opptatt av alt fravær, og tar utgangspunkt i at det er best for elevene å være på skolen. Årsakene til fravær er mange og sammensatte. At det er sammensatte årsaker betyr at tiltak for å redusere fravær og bremse utviklingen må innrettes mot ulike deler av utfordringsbildet. Det betyr også at nasjonale virkemidler alene ikke er tilstrekkelig.

Vi har lagt til grunn et nærværsperspektiv for våre anbefalinger. Internasjonalt er det forskere som argumenterer for å fremheve nærvær fremfor fravær. Uavhengig av hvilke begreper og tilnærminger som brukes, er arbeid med nærvær et helt sentralt utgangspunkt.

Grunnpilaren i nærværsarbeid er det systematiske arbeidet med et inkluderende, trygt og godt skolemiljø som fremmer læring, mestring, motivasjon, trivsel og tilhørighet for alle elever. Gode rutiner og systemer for fraværsføring for å fange og følge opp fravær tidlig, er en viktig del av nærværsarbeidet. Elevmedvirkning er også sentralt, ikke minst i oppfølgingen av elever med bekymringsfullt fravær. Det samme er et tett og tillitsfullt samarbeid mellom skole og hjem.

Fra før er det mange tiltak på plass for å redusere fravær i skolen. Vi mener disse tiltakene fremdeles må få virke. Særlig gjelder dette flere bestemmelser i opplæringsloven og forskriftene, som det er viktig at skoleeiere og skoler etterlever.

Der eksisterende tiltak ikke virker, er det nødvendig med bedre implementering, for eksempel gjennom støtte, tydeligere råd fra nasjonale myndigheter og kompetansebygging.

I tillegg har vi forslag til noen nye tiltak og satsinger.

I korthet foreslår vi:

• Et nasjonalt fraværsregister
• Ny fraværsregel
• Tydeligere nasjonale råd
• Videre kunnskapsutvikling
• Mobilisere laget rundt barn og unge

Et nasjonalt fraværsregister

I dag publiserer Udir nasjonal statistikk over fravær i grunnskolen kun på 10. trinn, og da begrenset til fravær slik det er ført på vitnemålet. Siden elevene kan få slettet inntil 10 dager av fraværet fra vitnemålet hvert skoleår, gir ikke fraværsstatistikken et bilde av alt fraværet. På grunn av midlertidig unntak fra fraværsgrensen under pandemien, har statistikken de siste årene heller ikke vært egnet til å si noe om utviklingen i fraværet.

Vi anbefaler at det opprettes et nasjonalt fraværsregister hvor fraværsdata på individnivå for alle trinn tappes fra de skoleadministrative systemene. Vi er i ferd med å etablere et nytt innrapporteringssystem for barnehage og grunnskole, som skal tilrettelegge for innhenting av individdata. Denne løsningen vil også kunne brukes til et nasjonalt fraværsregister. Med individdata vil det være mulig å få kunnskap om et høyt dagsfravær følges av et høyt timefravær. Bedre informasjon om elevenes fravær gir bedre kunnskapsgrunnlag for å utvikle effektfulle tiltak, og forskere vil ha tilgang på fraværsdata som kan brukes til å evaluere tiltak for å redusere fraværet. Det vil også være mulig å koble på informasjon fra andre registre gjennom SSB, som kan gi viktig kunnskap om utsatte elevgrupper.

Opprettelsen av et nasjonalt fraværsregister om barn i grunnskolen vil, med
koblingsmuligheter til andre registre, kunne utgjøre et betydelig
personverninngrep. Registreringen og behandlingen av personopplysninger må derfor
avveies og balanseres i forhold til samfunnsnytten av registeret for å sikre
forholdsmessighet.

Det er godt dokumentert at høyt fravær kan lede til frafall, marginalisering og utenforskap. Dette kan ha store samfunnsøkonomiske kostnader. Vi vurderer derfor at det med den økte samfunnsnytten ved bedre kunnskap om elevfravær, er forholdsmessig mellom personvernhensynet og nytteverdien. Dette avhenger imidlertid av at vi legger inn løsninger for å sikre data hele veien fra innsamling til publisering.

Ny fraværsregel

Dagens fraværsgrense gjelder for elever i videregående skoler, og hensikten er å motivere elevene til jevn innsats og å forhindre skulk. I vårt forslag til endringer i fraværsreglene , er dette fremdeles et viktig premiss.

Vi har vektlagt de alternativene som vi mener best harmonerer med hensynet til økt nærvær i opplæringen, mindre byråkrati, god nok kontroll og rettferdige regler. Disse hensynene er i utgangspunktet vanskelig å balansere, og vi ser at forslag som fremmer det ene hensynet gjerne virker motsatt for det andre. Vi har derfor laget to alternative forslag til regulering av fraværsgrensen. Alternativ 1 innebærer større endringer sammenlignet med dagens regler, mens alternativ 2 ligger tettere opp mot dagens fraværsgrense.

Evaluering av fraværsgrensen viser at innføringen har bidratt til å redusere time- og dagsfraværet betydelig. Forskningen viser samtidig at fraværsgrensen ikke er løsningen for de mest sårbare elevene. For denne gruppen kreves det andre tiltak for at de skal fullføre og bestå videregående opplæring. Vårt forslag til fraværsregulering vil derfor ikke bidra til å løse situasjonen for disse elevene.

Videre viser forskning at bekymringsfullt fravær ofte starter med fravær som skyldes somatiske og dokumenterte årsaker, og som dagens fraværsgrense gir unntak for. For elevene dette gjelder mener vi det er nødvendig å sørge for en dialog mellom skolen og eleven, på et tidspunkt som gjør det mulig å sette inn tiltak før fraværet utgjør en risiko for at eleven faller ut av skoleløpet. Vi foreslår litt ulike tiltak for å understøtte dette behovet i alternativ 1 og alternativ 2. Felles for begge alternativene er at vi foreslår å innføre en egenmeldingsordning. Denne skal gi skolen informasjon om elevens fravær slik at skolen kan iverksette forebyggende tiltak ved behov, og samtidig ansvarliggjøre elev/foreldre.

Alternativ 1 til ny fraværsregel

I dette alternativet foreslår vi følgende:

• å fjerne krav om legeerklæring ved fravær som skyldes helsegrunner i tråd med anbefaling fra Helsedirektoratet og Ekspertutvalget som har gjennomgått allmennlegetjenesten
• å innføre en egenmeldingsordning for alt fravær (elever selv / foreldre til elever under 18 år)
• å regne alt fravær fra opplæringen som fravær (ingenting kan unntas),
• at skolen får en plikt til å tilby samtale med eleven når eleven har mer enn 10 prosent (eventuelt 7 prosent) fravær.
• at eleven mister karakter i faget, når eleven har mer fravær enn 15 prosent fravær beregnet ut ifra årstimetallet i faget.
• at rektor skal vurdere om eleven likevel kan få karakter i faget ved fravær på mer enn 15 prosent, dersom det sannsynliggjøres at fraværet ikke skyldes skulk.

Alternativ 1 innebærer å øke grensen for når en elev kan miste karakter i faget fra 10 prosent til 15 prosent. Samtidig innebærer forslaget at legemeldt eller annet dokumentert fravær ikke unntas fraværsgrensen. Det bør derfor høres om økningen er tilstrekkelig nå som alt fravær inkluderes. Det er viktig å påpeke at rektor får et skjønn for å vurdere fravær over 15 prosent. Til grunn for denne vurderingen vil det være flere forhold, for eksempel fagets størrelse, kroniske sykdommer eller funksjonshindring. Faglærer må som i dag fortsatt ha vurderingsgrunnlag dersom eleven skal kunne få karakter i faget.

Alternativ 2 til ny fraværsregel

I dette alternativet foreslår vi følgende:

• å fjerne krav om legeerklæring ved fravær som skyldes helsegrunner i tråd med anbefaling fra Helsedirektoratet og Ekspertutvalget som har gjennomgått allmennlegetjenesten
• å innføre en egenmeldingsordning for fravær (elever selv / foreldre til elever under 18 år).
• å videreføre at eleven kan ha inntil 10 prosent udokumentert fravær i hvert fag
• å videreføre at eleven mister karakter i faget når eleven har mer fravær enn 10 prosent, beregnet ut ifra årstimetallet i faget
• å videreføre rektors skjønn for udokumentert fravær på inntil 15 prosent
• å videreføre at fravær som skyldes helse- og velferdsgrunner, arbeid som tillitsvalgt eller politisk arbeid, hjelpearbeid, lovpålagt oppmøte eller representasjon i arrangement på nasjonalt eller internasjonalt nivå fortsatt kan unntas fraværsgrensen dersom det legges frem dokumentasjon
• å inkludere at fravær i forbindelse med den teoretiske og praktiske førerprøven kan unntas fraværsgrensen dersom fraværet dokumenteres.

Endringer i reglene om føring av fravær på kompetansebevis og vitnemål

Primært foreslår vi at fravær ikke skal føres på vitnemål eller kompetansebevis verken i grunnskolen eller i videregående opplæring. Elever i grunnskolen har rett og plikt til opplæring, og fravær på ungdomstrinnet har ingen betydning for retten til vitnemål eller inntaket til videregående opplæring. I videregående opplæring foreslår vi dette fordi vi mener dagens regler om føring av fravær er av mindre selvstendig betydning etter innføring av fraværsgrensen. Videre er det vår vurdering at dagens regler om føring av fravær har ulike konsekvenser for elever i ulike utdanningsprogram. Dette er uheldig. Å fjerne reglene vil redusere ressursbruken og være avbyråkratiserende.

Selv om vårt primære forslag er å fjerne føringen av fravær på vitnemål og kompetansebevis, så foreslår vi å høre et alternativt forslag som ligger nærmere opp til dagens regler om føring av fravær.

Udir anbefaler alternativ 1 som fremtidig fraværsregel

Vi anbefaler at alternativ 1 blir fremtidig fraværsregulering. Vi anbefaler dette sammen med et forslag om at fravær ikke skal føres på vitnemålet og kompetansebevis fordi:

• alt fravær fra opplæringen bør følges opp, uavhengig av om eleven f.eks. er syk, skulker eller deltar i et idrettsmesterskap.
• forslaget kan virke forebyggende ettersom en samtale vil bidra til å avdekke årsak til fraværet, som er en forutsetning for å kunne hjelpe eleven og sette inn eventuelle tiltak.
• forslaget understøtter fullføringsretten ved at skolen kan komme tidligere i dialog med elever og sette inn eventuelle tiltak.
• dagens regler om føring av fravær ikke støtter opp om at alt fravær er fravær, og vi ønsker ikke at de med særlige utfordringer skal stilles dårligere enn de med fravær av «dokumenterte» årsaker.
• også alternativ 1 vil redusere belastningen på fastlegene, og skape mindre byråkrati og kontroll

Tydeligere råd fra nasjonale myndigheter

Det er skoleeier som er ansvarlig for at elever med høyt eller bekymringsfullt fravær følges opp. Samtidig viser utredningen at det mangler systematikk i dette arbeidet, både på skoler og hos skoleeier. Vi mener det er behov for at nasjonale myndigheter utvikler og gir tydeligere faglige råd for å sette skoleeier og skolene i stand til å jobbe forebyggende og følge opp fravær systematisk. På kort sikt vil vi videreutvikle eksisterende støtteressurser og nasjonale kvalitetsutviklingsverktøy.

I arbeidet med støtte til innføring av ny opplæringslov vil vi også inkludere tiltak som bidrar til å understøtte nærværsarbeidet. Et eksempel på dette er oppfølgingsplikten som blir tydeliggjort i den nye opplæringsloven. Selv om det er opp til skoleeier å velge hvordan oppfølgingsplikten gjennomføres i praksis, mener vi at det er nødvendig å tydeliggjøre forventningene og gi klare råd om hvordan skoleeier og skolene bør følge opp fravær i både grunnskolen og i videregående opplæring. Dette gjelder også ansvaret for å ivareta skole – hjem samarbeidet på en god nok måte.

Videre kunnskapsutvikling

På kort sikt vil det være viktig å styrke kunnskapen om god praksis samt å få frem barn og unges perspektiver. Vi mener det er nødvendig å innhente mer informasjon fra statsforvalterne, igangsette forskning om hvordan barn og unge selv opplever bekymringsfullt fravær og deres perspektiver på godt nærværsarbeid i skolen. På lengre sikt ser vi behov for mer forskning med analyser av hvordan ulike årsaksforhold på individ-, skole- og samfunnsnivå påvirker utviklingen av fravær.

Mobilisere laget rundt barn og unge

Utredningen viser at bekymringsfullt fravær er et komplekst fenomen, som ikke kan løses og håndteres av skolen alene. Vi mener derfor det er nødvendig å sette bekymringsfullt fravær i et oppvekstperspektiv som handler om å styrke kompetanse og kapasitet for å mobilisere laget rundt barn og unge. Det handler både om det systematiske og det forebyggende arbeidet og om å lykkes med konkret oppfølging i hvert enkelt tilfelle av bekymringsfullt fravær, men også det mer systematiske. Mange kommuner etterlyser veiledning og støtte fra myndighetene til å utvikle og gjennomføre god praksis i dette arbeidet. Dette vil følges opp gjennom etatssamarbeidet for utsatte barn og unge.

Avsluttende kommentar

Som beskrevet mener vi det er mange tiltak på plass for å jobbe med fraværet og redusere bekymringsfullt fravær i skolen allerede. Det er også snakk om å sikre implementering blant annet gjennom tydelige råd og støtte. I tillegg mener vi det er behov for noen nye tiltak og innsatser, som kan forsterke eksisterende tiltak. Nye tiltak vil kreve økonomiske og juridiske endringer. Dette er nærmere beskrevet i de tre vedlagte utredningene som følger oversendelsen.

Vennlig hilsen

Morten Rosenkvist
Direktør