Svar på oppdrag 2023-029: anbefalinger om regulering av mobiler og smartklokker i skolen

Bakgrunn for oppdraget

Vi viser til oppdrag til Utdanningsdirektoratet om å utarbeide veileder med nasjonal anbefaling om elevers tilgang til og bruk av private mobiletelefoner og smartklokker. Bakgrunnen for oppdraget er at det er betydelig offentlig oppmerksomhet om at dette er en økende utfordring i skolehverdagen til elever. Det er et ønske om begrensninger og tydeligere regler for elevenes
tilgang til og bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i skoletiden.

Kunnskapsdepartementet gir denne beskrivelsen av oppdraget:

Alle skoleeiere bør ha regler for bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i skoletiden. KD ber Udir om å lage en veileder med tydelige anbefalinger om at lokale reguleringer skal forhindre eller sterkt begrense tilgang til og bruk av mobiltelefoner og smartklokker i Skoletiden. Veilederen skal gjelde for grunnskolen og videregående skole, og omtale tilgang til og bruk av mobiltelefoner og smartklokker i undervisningstiden og friminutt. Veilederen skal utdype ulike
handlingsalternativer for skoleeiere og skoler ut fra dagens regelverk og kunnskapsgrunnlag. Udir må vurdere om anbefalingen skal differensieres for eksempel ut fra trinn eller skoleslag, og om veilederen skal anbefale at skolene skal ha regler om bruk av mobiltelefoner og smartklokker i friminuttene. Udir skal ta hensyn til at gratisprinsippet gjelder i norsk skole. Udir skal særlig vurdere om det skal være egne anbefalinger og/eller egen veileder for videregående skoler.

I oppdraget understrekes det at veileder og anbefaling skal bygge på forskning om hvordan mobilbruk kan påvirke læringsarbeidet, læringsresultatene og skolemiljøet. Udir blir også bedt om å vurdere hvordan oppdraget kan utføres i henhold til ambisjonene i tillitsreformen samt å innhente synspunkter fra andre relevante aktører, som KS, lærer- og skolelederorganisasjonene, Elevorganisasjonen og Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG).

Udirs arbeid med oppdraget

Udir har i arbeidet vurdert både juridiske og pedagogiske sider ved oppdraget. Dette har vi gjort gjennom å vurdere eksisterende forskning og kunnskapsgrunnlag, inkludert skjermbrukutvalgets temanotat «Konsekvenser av skjerm i skolen – et kunnskapsgrunnlag fra skjermbrukutvalget». Vi har lagt gjeldende regelverk til grunn, herunder opplæringsloven med
tilhørende forskrift og forarbeider, samt at vi har sett hen til menneskerettslige grenser og legalitetsprinsippet. Vi har også innhentet synspunkter fra berørte parter gjennom innspillsmøter og skriftlige innspill: Elevorganisasjonen, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolenes landsforbund, Skolelederforbundet, og KS. Virke har også vært invitert. Vi har i tillegg orientert Statsforvalterne om arbeidet med dette
oppdraget. Skriftlige innspill er vedlagt.

Vi vurderer at oppdraget inneholder spenninger og dilemmaer som må balanseres ut i arbeidet med nasjonale råd:

• Forholdet mellom nasjonal styring og lokalt selvstyre og medbestemmelse
• Forholdet mellom regulering og lærernes autonomi
• Forholdet mellom skolens formål om å forberede elevene for verden de lever i og en sterk begrensing i bruk av teknologi som er del av elevenes hverdag
• Forholdet mellom et elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø og inngripen i enkeltelevers private bruk av mobiltelefoner og smartklokker.

I våre vurderinger av forholdene ovenfor, har vi særlig vektlagt behovet for å forhindre distraksjon i undervisningen, samt styrke skolemiljøet og forhindre mobbing og andre krenkelser.

Om kunnskapsgrunnlaget

Skjermbrukutvalget (Skjermbrukutvalget 2023: Konsekvenser av skjerm i skolen – et kunnskapsgrunnlag fra Skjermbrukutvalget) peker på at mye av den internasjonale forskningen på bruk av mobilbruk i skolen er gjort i en digital kontekst som skiller seg fra den norske. Blant annet gjør gratisprinsippet at én-til-én dekningen av digitale enheter i Norge besluttes og kjøpes inn av enten skoleeier eller skoler. Dermed kan heller ikke mye av forskningen som er gjort på mobile teknologier i skolen overføres til en norsk kontekst. Skjermbrukutvalget peker på at det er lite norsk forskning og informasjon om hvordan mobiltelefonene brukes i skolen, men viser til noen danske, svenske og norske undersøkelser om effekt av mobilregler. Noen av disse undersøkelsene kommer til at slike regler har en positiv effekt på læringsresultater og skolemiljø, mens andre ikke finner en slik effekt. Skjermbrukutvalget har også gjennom sitt arbeid innhentet erfaringer og synspunkter fra ungdom. Disse er opptatt av at de bruker mobiltelefonen til flere aktiviteter gjennom dagen, både faglige og sosiale. Utvalget understreker at mobiltelefonene er en viktig del av ungdommenes liv, samtidig som den kan representere en distraksjon fra skolearbeidet og påvirke skolemiljøet negativt.

I en rapport fra UNESCO pekes det på at totalforbud ikke nødvendigvis er svaret på utfordringene knyttet til mobiler i skolen, men at å forby teknologi fra skolene kan være legitimt hvis teknologien ikke forbedrer læringen eller hvis det forverrer elevenes trivsel (UNESCO. 2023. Global education monitoring report, 2023: technology in education: a tool on whose terms? United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization). I PISA 2022 kommer det også frem at en del elever opplever å at de blir distrahert av egen eller andres bruk av digitale ressurser i matematikktimene.

Flere land i Europa har lagt seg på en restriktiv linje med hensyn til mobilbruk på skolen. Dette gjelder bl.a. Sverige, Danmark, Nederland, England og Frankrike. Udir har gjennom møter med andre lands myndigheter også diskutert denne tematikken, og det flere av disse landene peker på er behovet for å gi nasjonale anbefalinger til en strengere praksis lokalt (Innspill fra erfaringer i andre land er hentet fra diskujoner i OECD: 9th Meeting of the Group of National Experts on resourcing school education for the digital age, 16-17 januar 2024) . Det er i liten grad gjort evalueringer av effekten av slike nasjonale anbefalinger for bruk av mobil i skolen.

I arbeidet med oppdraget har vi innhentet innspill og synspunkter fra Elevorganisasjonen, Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolenes landsforbund, Skolelederforbundet, og KS. Flere organisasjoner mener det er behov for en form for regulering, og peker blant annet på at mobilen representerer en distraksjon, og at skolen og læreren ønsker og trenger en form for ryggdekning for å regulere bruk av mobil og smartklokker.

Samtidig understreker flere at det er viktig å arbeide med holdninger og fornuftig bruk av teknologi, ha et godt skole-hjem samarbeid og at et regelverk må ivareta lærerens autonomi. Organisasjonene er også opptatt av en god lokal forankring for å kunne tilpasse til lokale behov og ta hensyn til elever med særskilte behov. Samtidig understrekes det at det er viktig at veilederen ikke legger til rette for stor variasjon i praksis. Flere er opptatt av behovet for å utvikle kunnskapsgrunnlaget på feltet. Innspillene følger vedlagt.

Nasjonale anbefalinger og lokalt handlingsrom

Intensjonene i regjeringens tillitsreform forutsetter et godt samspill mellom lokalt og sentralt forvaltningsnivå. Nasjonale anbefalinger for regulering av private mobiltelefoner og smartklokker i skolen, vil gi et tydelig signal fra nasjonale myndigheter. Samtidig må utforming av regelverket skje lokalt. Skoleeier, skoleleder og lærere er nærmest elevene og nærmest til å ta gode tilpassede valg. Det er viktig at de nasjonale anbefalingene styrker og gir tillit til skolen og lærerens rolle som klasseleder og uttrykker respekt for deres autonomi, samtidig som det ivaretar lokalet handlingsrom og involvering. Dette understøttes i innspillene fra partene.

Gjeldende rett

Etter en helhetlig vurdering mener direktoratet at opplæringsloven § 9A-10 gir skoleeierne hjemmel til:

• Å forhindre eller begrense elevenes bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i undervisning og opplæring, både for elever i grunnskole og videregående skole.
• Å forhindre eller begrense elevenes bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i friminutt og pauser i grunnskolen.

Vi kan derimot ikke se at det er anledning til å forhindre eller sterkt begrense elevenes bruk av mobiltelefoner og smartklokker i friminutt og pauser i videregående skoler. En slik inngripen vil etter vårt syn ikke være proporsjonal, av hensyn til elevenes modenhet og alder. Disse begrensningene fastsettes i ordensreglementene som lokal forskrift. Dette gjøres av skoleeier. Skoleeier kan også velge å delegere denne avgjørelsesmyndigheten til den enkelte skole.

Lokale prosesser

For å sikre eierskap og forankring av reguleringer, er det avgjørende at det legges opp til involverende lokale prosesser der alle de berørte deltar i reell medvirkning: elever, foreldre og skolens ansatte. Det er et krav etter forvaltningslovens § 37 at forskrifter skal høres. Samtidig er medvirkning også avgjørende for etterlevelse og legitimiteten til forskriftene. Nasjonale anbefalinger bør gi tydelig retning for arbeidet med lokal regulering, men må samtidig gi tilstrekkelig rom for lokale valg og vurderinger. God involvering og medvirkning vil styrke muligheten for at reguleringene bidrar til målet om å redusere distraksjoner og digitale krenkelser.

Utdanningsdirektorates anbefaling til veileder

Det samlede kunnskapsgrunnlaget tilsier at det vil være klokt å regulere bruk av mobiler og smart klokker i skolen. Vi har ikke et sikkert kunnskapsgrunnlag om at det vil bidra til økte prestasjoner og redusere mobbing og andre krenkelser, men usikkerheten omkring dette tilsier at det beste for elevene er en forsiktig tilnærming. Regulering kan gi færre forstyrrelser og økt konsentrasjon for alle elever i undervisning og opplæring.

På bakgrunn av kunnskapsgrunnlaget vurderer direktoratet at begrensing av tilgang på mobiler og smartklokker er legitimt utfra et "føre-var-prinsipp": enhetene kan utgjøre en belastning i skolemiljøet i form av krenkelser og mobbing og de kan være en distraksjon i læringsmiljøet.

I Norge har elevene rett til gratis opplæring. Dette innebærer blant annet at enheter som brukes i opplæringen, som for eksempel pc-er og nettbrett, kjøpes inn av skoleeier eller skole. Mobiltelefoner og smartklokker er derimot private enheter elevene velger å ha med, men som ikke er en del av skolens læringsteknologi. Dette har vært et sentralt poeng i vår vurdering.

En nasjonal anbefaling kan også sikre en mest mulig likeverdig praksis. For å forhindre distraksjoner i undervisning og opplæring, og styrke skolemiljøet og redusere mobbing og andre krenkelser anbefaler vi å strengt regulere tilgang til og bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i skoletiden. Dette må gjøres gjennom ordensreglement.

Vi vurderer videre at de lokale reglene bør differensieres i tråd med elevenes alder og generelle modenhetsnivå. Reguleringen bør være strengere for yngre elever på de laveste trinnene. For de eldste elevene, som i videregående skole som også blir myndige, vurderer vi at en for streng regulering representerer et uforholdsmessig inngrep i elevenes frihet.

For bruk av private mobiltelefoner og smartklokker i skolen er det viktig at ordensreglementet tar høyde for at enkeltelever kan ha særskilte behov knyttet til helse, sosial samhandling eller læring som tilsier at disse bør ha tilgang til slike enheter.

Om private mobiler og smartklokker i undervisning og opplæring

Private mobiler og smartklokker er ikke en del av skolens læringsteknologi, og skolen kan ikke pålegge elevene å bruke disse i undervisning og opplæring. Vi anbefaler at private mobiler og smartklokker unntaksvis kan brukes etter tillatelse og vurdering fra lærer og kun som et alternativ til skolens utstyr, og for å dekke elevers individuelle og særskilte behov knyttet til helse, sosial samhandling eller læring.

Om friminutt og pauser

Vi anbefaler at elever på barnetrinnet (1.-7. trinn) ikke gis tilgang til private mobiltelefoner og smartklokker i pauser og friminutt. Elever som har individuelle og særskilte behov knyttet til helse, sosial samhandling eller læring kan etter en konkret vurdering fra skolen få tilgang til å bruke private mobiltelefoner og smartklokker gjennom hele skoledagen.

For elever på ungdomstrinnet må det gjøres en konkret vurdering hos hver skoleeier og skole om elevene skal ha tilgang til og bruke private mobiler og smartklokker i pauser og friminutt. Udir anbefaler at ungdomsskoler også legger til rette for mest mulig mobilfri skole, inkludert i friminutter. Det er viktig at det gjøres en lokal vurdering ut fra hva som er mest gjennomførbart i praksis.

Vi anbefaler at elever i videregående skoler har tilgang til private mobiltelefoner og smartklokker i pauser og friminutt.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Våre anbefalinger kan gjennomføres på ulike måter.

Dersom skoleeiere velger en lokal løsning med å samle inn og oppbevare mobiler og smartklokker, kan dette medføre kostnader til innkjøp og supplering av hensiktsmessige og forsvarlige oppbevaringsløsninger samt erstatning ved tap og skade. Dette er kostnader som vi mener kan dekkes innenfor skoleeiernes rammeoverføring. Det er uansett skoleeier som avgjør om de vil innføre den reguleringen vi anbefaler og i tilfelle hvordan.

De administrative konsekvensene er knyttet til kapasitet til arbeid med å utforme ordensreglement og til administrasjon av innsamling, oppbevaring og utdeling for lærere og andre ansatte på skolen som bli involvert.

Oppsummering

Utdanningsdirektoratet utarbeider en veileder med utgangspunkt i anbefalingene over etter nærmere dialog med Kunnskapsdepartementet. Direktoratet publiserer denne 1. februar 2024.

Vedlegg til svaret: skriftlige innspill fra organisasjoner