Rapport, Felles nasjonalt tilsyn – 2014-2017

Vi har gjennomført tilsyn med dette temaet i 213 kommunar og fylkeskommunar, 11 friskolar og éin statleg eigd samisk vidaregåande skole og reindriftsskole.

Temaet består av deltema:

• arbeidet med opplæringa i fag
• undervegsvurdering for å auke læringsutbyttet
• undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring og spesialundervisning
• vurdering av behovet for særskild språkopplæring

Arbeidet med opplæring i fag

Som vi ser av dei tre figurane 2.1, 2.2 og 2.3 under, er det funne brot på regelverket innanfor alle delane av temaet.

Arbeidet med opplæringa i fag var eitt av tre deltema i tilsynet med utbyttet av opplæringa.

Opplæringa skal dekke alle kompetansemåla

I løpet av dei fire åra har vi funne mange brot på kravet om at rektor må sikre at opplæringa samla dekker alle kompetansemåla for hovudtrinnet, faget eller dei individuelle opplæringsmåla i Individuell opplæringsplan (IOP). Her har talet på regelverksbrot auka i løpet av tilsynsperioden.
Kompetansemåla beskriv kva elevane skal meistre etter opplæringa på dei ulike trinna. Elevane skal få utvikle kompetanse slik det er uttrykt i læreplanane for faga, uavhengig av kvar i landet dei går på skole.

Rektor må derfor forsikre seg om at opplæringa ved skolen dekker alle kompetansemåla i læreplanen. Dersom elevar med spesialundervisning ikkje skal ha opplæring i alle kompetansemåla i læreplanen, eller dersom dei skal ha eigne mål, må rektor forsikre seg om at opplæringa dekker dei individuelle opplæringsmåla i IOP-en.

Lærarane skal rettleie elevane om måla for opplæringa og om vurderingskriteria

Ved 50 prosent av skolane sikra ikkje rektor at lærarane følgde opp retten elevane har til å kjenne til måla for opplæringa, og kva lærarane legg vekt på i vurderinga av kompetansen deira. For at undervegsvurderinga skal bidra til å fremme læring, må elevane få vite kva dei skal lære, og kva som er forventa i faget.

Rektor må jobbe systematisk for at skolen skal få dette til i praksis, og kan for eksempel stille krav om at lærarane formulerer tydelege mål som dei skal kommunisere til elevane på ein måte som gjer at dei forstår kva dei skal lære. Vidare kan rektor og lærarar diskutere seg fram til korleis dei skal vurdere kompetansen, og korleis lærarane kan utarbeide vurderingskriterium. Dette er eit fagleg krevjande arbeid.

Dei felles nasjonale tilsyna viste at nesten 40 prosent av skolane ikkje oppfylte kravet om at lærarane skal rettleie elevane om vurderingskriteria, og nesten 30 prosent oppfylte ikkje kravet om at lærarane skal rettleie elevane om måla for opplæringa. At det er fleire skolar som oppfyller det siste kravet, kan komme av at rektor arbeider meir systematisk på dette området, men også av at det er noko enklare å konkretisere og formidle kva elevane skal lære, enn å konkretisere og formidle kva lærarane legg vekt på i vurderinga.

Innhaldet i IOP-en skal samsvare med enkeltvedtaket

Av figur 2.1 ser vi at det blei avdekt brot i om lag halvparten av tilsyna når det gjaldt om innhaldet i den individuelle opplæringsplanen var i samsvar med enkeltvedtaket om spesialundervisning. For at planen skal vere i samsvar med vedtaket, må spesialundervisninga omfatte dei faga eller dei delane av faga som følger av vedtaket. Vidare må det gå fram av IOP-en kva som er måla for spesialundervisninga. Skolen må også organisere spesialundervisninga i tråd med vedtaket, gi eleven det timetalet som følger av vedtaket, og sørge for at dei som gjennomfører spesialundervisninga, har den kompetansen som vedtaket krev.

Det var flest brot på dette kravet i 2014. Det har vore ei lita betring dei tre påfølgande åra, men framleis er det slik at vi i om lag halvparten av tilsyna finn at IOP-ane ikkje samsvarer med dei rettane som går fram av enkeltvedtaket om spesialundervisning. Det er bekymringsfullt. For elevar som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av den ordinære opplæringa, skal enkeltvedtaket om spesialundervisning sørge for at det samla opplæringstilbodet blir forsvarleg. At skolane gir desse elevane den opplæringa dei har krav på etter vedtaket, er derfor heilt avgjerande for at dei skal få eit forsvarleg utbytte.

I mange tilfelle har det vore vanskeleg å finne ut om IOP-en er i samsvar med vedtaket. Årsaka er at IOP-ane eller vedtaka ofte ikkje oppfyller krava til innhald. I dei fleste tilfella viser vedtaket til den sakkunnige vurderinga sjølv om den sakkunnige vurderinga er mangelfull. FNT 2014–2017 viser at fylkeskommunen, kommunen eller rektor ofte gjer enkeltvedtak på bakgrunn av ei mangelfull sakkunnig vurdering. Slik forplantar feil seg frå den sakkunnige vurderinga til enkeltvedtaket og vidare til IOP-en. Det er ei utfordring at dei som gjer vedtak, ikkje vurderer om den sakkunnige vurderinga gir tilstrekkelege opplysningar i saka og eventuelt ber Pedagogisk-psykologisk teneste (PPT) om supplerande opplysningar. FNT 2018–2021 omfattar mellom anna krava til sakkunnig vurdering, enkeltvedtak og IOP. Skoleeigarane, PPT og skolane kan no vurdere sin eigen praksis på desse områda, og vi kan i større grad rette tilsynet mot den delen av saksgangen der svikten oppstår.

Alle elevane skal ha ein IOP

Trass i at det ofte er manglar i dei individuelle opplæringsplanane, synest skolane å vere flinke til kvart år å utarbeide IOP for alle elevar som har vedtak om spesialundervisning. IOP-en skal vere eit arbeidsverktøy for skolen og læraren for å sikre at opplæringstilbodet er i samsvar med det eleven har rett til ifølge enkeltvedtaket. Det er skolen som har ansvaret for å utarbeide desse planane, og det er
ikkje noko krav at skolen samarbeider med foreldra når dei utarbeider IOP-en. Foreldra skal få uttale seg om den sakkunnige vurderinga og takast med ved utarbeidinga av enkeltvedtaket. Tilsynet har kontrollert om desse krava blir følgde, og vi har gjort greie for funna i omtalen av tilsyna med forvaltningskompetanse. Vi ser at det har vore ei positiv utvikling i løpet av tilsynsperioden ved at foreldre i større grad i 2017 enn i 2014 har fått høve til å uttale seg om den sakkunnige vurderinga før det er blitt gjort enkeltvedtak.

Skolen skal sikre at IOP-en er samordna med planane til klassen

I nesten 40 prosent av tilsyna hadde ikkje skolen ein innarbeidd framgangsmåte for å sikre at IOP-en og planen til klassen blei samordna der det var nødvendig. Dette kan gjere det vanskeleg for dei elevane som har delar av opplæringa saman med klassen og resten aleine eller i ei lita gruppe.

Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte

Underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte var et annet deltema under elevenes utbytte.

Lærarane skal gi elevane tilbakemeldingar om kva dei meistrar, og korleis dei kan auke kompetansen sin

Sidan 2014 ser det ut til at lærarane er blitt betre til å gi elevane tilbakemeldingar om kva dei meistrar i faga. For at undervegsvurderinga skal bidra til å fremme læring, må ho også gi rettleiing om korleis eleven kan auke kompetansen sin i faget. Lærarane er ikkje fullt så gode til å gi elevane tilbakemeldingar om kva dei må jobbe meir med. I ein del tilfelle får elevane berre indirekte informasjon om dette gjennom tilbakemeldingar om kva dei ikkje meistrar. Der lærarane har gitt elevane tilbakemeldingar om kva som skal til for å bli betre, ser vi at dei kan bli for generelle – elevane får for lite rettleiing om kva dei konkret må gjere for å bli betre. Tilbakemeldingar til elevane betyr mykje for læringa dersom dei har eit fagleg innhald og er knytte til mål som er forankra i læreplanen.

Lærarane skal sørge for å involvere elevane i vurderinga av eige læringsarbeid

Det er avdekt flest brot på kravet om at elevane skal delta i vurderinga av sitt eige arbeid, sin eigen kompetanse og si eiga faglege utvikling. Elevar som deltar i vurderingsarbeidet, blir meir bevisste på kvar dei er i si eiga læring, kvar dei skal, og korleis dei best kan komme dit. Ein elev som har eit bevisst forhold til sin eigen kompetanse i faget og kva lærebehov han eller ho har, kan gi læraren verdifull informasjon om korleis opplæringa kan tilpassast best mogleg. Det er derfor viktig at læraren legg til rette for at eleven får høve til å gjennomføre ei slik eigenvurdering.

Resultata frå tilsyna tyder likevel på at mange lærarar ikkje gjer dette i praksis. Det kan vere fordi mange lærarar ikkje er klar over at dei skal involvere elevane i vurderingsarbeidet, eller at dei er usikre på korleis dei skal gjere det i praksis. 

Skolane skal utarbeide halvårsvurderingar

Når det gjeld halvårsvurderingar og årsrapportar, er det flest brot på kravet om at skolane skal ha ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane gir elevane informasjon om kompetansen dei har oppnådd i faga, og rettleiing om korleis dei kan auke denne kompetansen. Halvårsvurderinga skal informere elevane om kvar dei står i forhold til kompetansemåla i læreplanen, og rettleie dei om korleis dei kan auke kompetansen sin i det aktuelle faget. Ei halvårsvurdering som frå og med 8. trinn berre består av ein karakter, bidrar ikkje til å fremme læringa til eleven.

Frå og med 8. trinn skal elevane få halvårsvurderinga midt i opplæringsperioden i alle fag. I fag som ikkje er avslutta, skal dei få vurderinga på slutten av opplæringsåret. Vurderingane skal vere så nære kvarandre i tid at vurderingsgrunnlaget for halvårsvurdering utan karakter og halvårsvurdering med karakter er det same.

Tilsyna viser at mange skolar ikkje har ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane gir halvårsvurderingar til riktig tidspunkt. Når det gjeld tidspunktet for halvårsvurdering utan karakter, var ikkje dette kravet med i tilsyna i starten av tilsynsperioden.

Skolane skal utarbeide årsrapportar

Dei fleste av dei kontrollerte skolane har ein innarbeidd framgangsmåte for å utarbeide ein årleg rapport for elevar med spesialundervisning. I rapporten skal skolen gi ei oversikt over opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av korleis eleven har utvikla seg i forhold til måla i IOP-en. Årsrapporten skal komme i tillegg til halvårsvurderingane som alle elevar, også elevar med spesialundervisning, har krav på. Framgangsmåten må sikre at dei som skal utarbeide årsrapportane, er kjende med og etterlever krava til innhald i årsrapportar. Her ser vi at det har vore ei lita forbetring ved at det er avdekt færre brot på regelverket i 2015–2017 enn i 2014.

Undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring, spesialundervisning og vurdering av behovet for særskild språkopplæring

Undervegsvurdering som grunnlag for tilpassa opplæring, spesialundervisning og vurdering av behovet for særskild språkopplæring var ein tredje del av tilsynet med læringsutbyttet. Generelt ser vi at det er noko færre brot på dette området enn på dei to føregåande. Det har skjedd ei forbetring ved at det er avdekt færre brot på regelverket utover i tilsynsperioden.

Skolen skal vurdere morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring

Vi finn flest brot på kravet om at skolen må ha ein innarbeidd framgangsmåte for å vurdere om elevar med behov for særskild norskopplæring også har behov for morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Det var flest brot på dette kravet i 2014. I 2015 og 2016 var det ei viss forbetring, før talet på brot på regelverket steig igjen i 2017. Nykomne og andre minoritetsspråklege elevar som har så dårlege norskferdigheiter at dei ikkje klarer å følge opplæringa på norsk, kan ha rett til morsmålsopplæring eller tospråkleg fagopplæring. Skolen skal ha ein framgangsmåte som sikrar at rettane blir oppfylte i praksis. At nesten 45 prosent av skolane ikkje har innarbeidd ein slik framgangsmåte, er bekymringsfullt med tanke på opplæringstilbodet til desse elevane. Dette er også elevar og foreldre som har vanskeleg for å klage.

Skolen skal vurdere om eleven kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa gjennom tilpassa opplæring

Om lag 40 prosent av skolane oppfyller ikkje kravet om å ha ein innarbeidd framgangsmåte som sikrar at lærarane vurderer om eleven gjennom tilpassa opplæring kan få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Før det blir aktuelt å gi spesialundervisning til ein elev som har vanskar med å følge den ordinære opplæringa, må skolen vurdere om dei kan tilpasse opplæringa. Det inneber at skolen må vurdere om eleven kan få eit tilfredsstillande utbytte ved at dei for eksempel endrar arbeidsmåtar. Skolen må også vurdere og eventuelt prøve ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet før det blir gjort ei sakkunnig vurdering. For å gi elevane eit tilfredsstillande utbytte kan det også vere aktuelt å variere organiseringa av og intensiteten i opplæringa.

Gjennom tilsyna har vi sett at mange skolar har ei for snever tilnærming til tilpassa opplæring ved at dei ikkje vurderer alle sider av opplæringa.

Skolen skal gjennomføre tiltak dersom ein elev ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa

Vi finn færrast brot på kravet om at skolen skal sette inn tiltak innanfor den ordinære opplæringa dersom dei avdekker at ein elev ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Funna frå tilsyna viser at skolane gjennomfører tiltak dersom dei har avdekt behov for tilpassingar, og at dei har funne fram til aktuelle tiltak som gir eleven eit tilfredsstillande utbytte innanfor det ordinære opplæringstilbodet.

Skolen skal vurdere om elevane har behov for spesialundervisning, og eventuelt melde frå om det

Vi ser ei betydeleg forbetring i tilsynsresultata når det gjeld kravet om at skolane skal ha ein innarbeidd framgangsmåte for å vurdere om elevane har behov for spesialundervisning, og for korleis lærarane melder eit eventuelt behov til rektor.

I 2014 blei det avdekt brot på desse krava i over 40 prosent av dei kontrollerte skolane, mot berre om lag 10 prosent dei andre åra. At skolane har ein innarbeidd framgangsmåte for dette, gjer praksisen mindre avhengig av den enkelte læraren.

Dersom lærarane meiner at elevane trass i tilpassingar ikkje vil kunne få eit tilfredsstillande utbytte, skal elevane ha spesialundervisning.