Økonomisk tilsyn av private barnehager – oppsummering 2023

I dette kapittelet oppsummerer vi tilsyns- og veiledningsaktivitetene som vi gjennomførte i 2023. I det første delkapittelet gir vi en oversikt over de ulike aktivitetene, før vi i de neste delkapitlene går nærmere inn på tilsyn og klagebehandling, veiledning og andre tiltak.

Vi tar også med reaksjoner, funn og erfaringer.

Oversikt

Vi åpnet 158 tilsyn i 2023.5 I 137 av dem kom vi så langt (eller lenger) i prosessen at vi sendte ut varsel om vedtak (første godkjente foreløpige rapport), og de inngikk dermed i avdelingens ambisjoner med hensyn til måltall. 108 av tilsynene var fra tilsynsplanen for 2023, og 29 var fra tilsynsplanen for 2022. Tabellen nedenfor gir en oversikt over hvilke tilsynstema disse 137 tilsynene omfattet, samt informasjon om reaksjoner. Vi går gjennom de ulike tilsynstemaene nedenfor.

For å forstå tabellen er det nyttig å kjenne til stegene i tilsynsprosessen.

Tilbakebetalingskravene som er gjengitt i tabellen ovenfor, er ikke endelige. I tilsyn der vi avdekker brudd på regelverket, sender vi ut et varsel om vedtak (foreløpig rapport). Det gir tilsynsobjektene mulighet til å gi tilbakemeldinger som vi vurderer før vi fatter vedtak. Når vi sender ut et vedtak (endelig rapport), har tilsynsobjektene mulighet til å klage på dette. I så fall er klagen innom Utdanningsdirektoratet for vurdering, før den eventuelt sendes til Kunnskapsdepartementet. Først når denne delen av prosessen er fullført og klagen er avgjort, eller når de ulike tidsfristene for å gi tilbakemeldinger og klage er utløpt, avslutter vi et tilsyn. Prosessen etter at et varsel om vedtak er gitt, kan derfor være lang, arbeidskrevende og omfatte mange endringer.

Tilsynsobjektene kan som nevnt komme med tilbakemeldinger på varsel om vedtak, og vedtak kan påklages. Hva som blir det endelige utfallet på reaksjoner og tilbakebetalingskrav når det gjelder tilsyn som ikke er avsluttet, er derfor usikkert.

Ved utgangen av 2023 var det 124 tilsyn som ikke var avsluttet. I 70 av disse tilsynene var det sendt ut varsel om vedtak eller vedtak. 54 av tilsynene var åpnet, men det var ikke konkludert i form av varsel om vedtak eller vedtak. For fem av tilsynene som stod på tilsynsplanen for 2022 nådde vi ikke målet om å komme til varsel om vedtak ved utgangen av 2023. Tre av disse ble ferdigstilt i januar 2024. Tilsynstemaet for de siste to er personalkostnader.

Personalkostnader

Personalkostander var felles tilsynstema i 2023. Det ble sendt ut varsel om vedtak i 14 tilsyn. I 6 av tilsynene (43 prosent) ble det gitt reaksjoner, og i 4 av disse ble det samlet varslet om 1,7 millioner kroner i tilbakebetalingskrav.

Tilsyn med tilsynstemaet personalkostnader har vært og er tidkrevende, både for tilsynsobjektet, kommunen og oss som tilsynsmyndighet. Slike tilsyn krever både et omfattende datagrunnlag fra kommuner og barnehager og detaljerte vurderinger og antakelser fra vår side. Vi legger for øvrig merke til at tilbakebetalingskravene har blitt redusert i perioden fra varsel om vedtak til vedtak i de tilfellene der vi har gjort vedtak. Vi tror at dette blant annet skyldes at vi får tilsendt mer informasjon utover i tilsynsprosessen når vi varsler om reaksjoner, slik at saken er bedre opplyst når vi gjør vedtaket.

Vi må vente med å gi en endelig konklusjon på tilsynstemaet personalkostnader til vi har kommet lenger med klagebehandlingen. Vi har likevel grunnlag for å si at vi mener at dette er et tilsynstema som må følges opp videre, siden vi ser at mange private barnehager har lavere personalkostnader enn kommunale barnehager. Personalkostnadene utgjør om lag 80 prosent av tilskuddet og foreldrebetalingene. Omfanget av det som eventuelt utgjør et brudd på regelverket, vil være langt mindre siden barnehageloven § 23 tredje ledd er innrettet mot personalkostnader som ikke brukes. Det vil trolig være mulig å estimere hvilken prosentandel dette utgjør, når et større antall tilsyn er avsluttet.

Da Utdanningsdirektoratet fikk hjemmel for å føre økonomisk tilsyn med private barnehager, overtok vi også en del tilsyn fra kommunene. I noen av disse var tilsynstemaet personalkostnader. Seks av disse ble avsluttet uten brudd.

Departementet har sendt forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) på høring. Et av forslagene går ut på at kommunen skal gi en lokal forskrift om beregning av driftstilskudd til private barnehager. Dette vil kunne endre måten vi gjennomfører tilsyn med personalkostnader på.

I dag er tilskuddet til private barnehager basert på kommunens kostnader i egne barnehager. Det skal derfor være en sammenheng mellom kommunens personalkostnader og de private barnehagenes personalkostnader, og det er rimelig at private barnehager ikke skal ha vesentlig lavere personalkostnader enn kommunen. Vi har bedt departementet vurdere om kommunene skal ha en plikt til å synliggjøre personalkostnadene i egne barnehager i tilskuddsberegningen, dersom § 23 tredje ledd videreføres. Dette vil gjøre det lettere for de private barnehagene å etterleve kravet om å ikke ha vesentlig lavere personalkostnader enn de kommunale barnehagene.

Leie av lokale

Tilsynstemaet leie av lokaler til barnehagedrift har vært, og er fremdeles, tidkrevende.

To av tilsynene førte til at vi sendte ut varsel om vedtak, og det ble varslet om tilbakebetalingskrav i begge sakene. Kravene utgjorde totalt om lag 400 000 kroner.

Leie mellom uavhengige parter er normalt uproblematisk. Utfordringen oppstår når det er leie mellom parter som er eller har vært avhengige. Siden vi bare sendte ut to varsel om vedtak, er det litt tidlig å konkludere når det gjelder leie av lokaler mellom nærstående parter. Vi har imidlertid gjort noen observasjoner. Noen av disse omtaler vi nærmere nedenfor.

Dokumentasjonen på leiebeløp og reguleringen av leiebeløp er ikke alltid tilstrekkelig. Det gjør at vurderingen av om leieforholdet er inngått på vilkår (blant annet når det gjelder leiebeløp, regulering og areal) som er i tråd med vilkårene i en leieavtale mellom uavhengige parter, er krevende. Dette bidrar til at tilsynene tar lengre tid enn vi forventet. Det i seg selv skal imidlertid ikke være noen grunn til at vi ikke gjennomfører tilsyn med husleie.

En av de konkrete observasjonene vi har gjort, viser at det er noe forskjell mellom leiebeløpene vi kan utlede fra leieavtaler, og hva som faktisk blir betalt. Overordnet mener vi at det skal gode grunner til for å betale mer i leie enn det avtalen, eller reforhandlinger av avtalen, gir rom for. I noen tilfeller tror vi det vil være nødvendig å se bort fra avtale- eller reforhandlingstidspunktet og fastsette leien basert på leienivået i tilsynsåret. En slik praksis må utformes slik at det ikke lønner seg å ha dårlig dokumenterte leieforhold.

En annen observasjon viser at betalt leie ligger til grunn for en uavhengig vurdering av eiendommens verdi. Verdivurderingen brukes deretter som argument for å fastsette leien som ville ha vært inngått mellom uavhengige parter. Dette kan virke som et sirkelargument.

Vi ønsker også å sette søkelyset på det som kan anses som en vanlig praksis for prising av leieavtaler i barnehagesektoren. Fastsettelse av leie knyttes ofte til ulike mål på omsetning. Omsetningen er igjen i stor grad styrt av tilskuddsnivået til kommunen barnehagen ligger i. Vi vet også at tilskuddsnivået i de største byene er under gjennomsnittet i Norge. Indirekte gjør det at det som ser ut til å være praksis når det gjelder å fastsette leiepriser for barnehagelokaler, i gjennomsnitt kan gi lavere leie i store byer enn i for eksempel distriktskommuner med høye tilskuddssatser. Dette er noe kontraintuitivt i forhold til eiendomsmarkedet generelt, der leie (og eiendomsmarkedet) i de store byene er høyere priset enn på steder som ligger utenfor pressområdene. Det kan være naturlige forklaringer på dette, slik som at det er mindre areal per barn i de større byene. Vi håper framtidige tilsyn vil gi oss mer informasjon om problemstillingen.

Fremmedtjenester

Alle teamene hadde tilsyn med temaet fremmedtjenester i 2023. Det ble sendt ut varsel om vedtak i 20 tilsyn. I 11 av tilsynene (55 prosent) ble det gitt reaksjoner, og i 8 av disse ble det samlet varslet om i underkant av 5 millioner kroner i tilbakebetalingskrav.

Erfaringene fra 2023 stemmer godt med det vi erfarte i 2022. Kostnadene som barnehagene rapporterer på fremmedtjenester, består i hovedsak av regnskap, revisjon, juridisk bistand og IT. Dette kan i utgangspunktet regnes som relevante kostnader for barnehagedrift. Vi ser imidlertid at det er større risiko for brudd i barnehager som inngår i kjeder, i samme konsern eller i samme rettssubjekt. Dette skyldes at kostnadene blir fordelt etter fordelingsnøkler, eller at barnehagene blir belastet en flat avgift for støttetjenester.

I sakene hvor vi har varslet om vedtak eller konkludert med brudd, ser vi at barnehagene har relativt høye kostnader til fremmedtjenester, og at disse kostnadene ikke er godt nok dokumentert. I noen saker har vi derfor konkludert med at det ikke er sannsynliggjort at kostnadene gjelder godkjent barnehagedrift, jf. barnehageloven § 23 første ledd. I andre saker hvor slike tjenester er kjøpt av nærstående, har vi konkludert med at barnehagene ikke i tilstrekkelig grad har godtgjort at transaksjonene er markedsmessige.

Fremmedtjenester er et tidkrevende tilsynstema som ofte krever en detaljert gjennomgang av førte kostnader, men funnene viser at det er et tema vi bør fortsette å rette oppmerksomheten mot.

Avskrivning av transportmidler

Det ble sendt ut varsel om vedtak i 31 tilsyn. I 11 av tilsynene (35 prosent) ble det gitt reaksjoner, og i 7 av disse ble det samlet varslet ca. 300 000 kroner i tilbakebetalingskrav.

Generelt ser vi at det er en kombinasjon av feilrapportering, fordeling av kostnader som ikke stemmer overens med bruk, og dokumentasjon som kunne ha vært bedre. Det er også noe bruk av transportmidler som ikke gjelder barnehagevirksomhet. At dokumentasjonen kunne ha vært bedre, går også fram ved at det samlede tilbakebetalingskravet endrer seg noe mellom varsel om vedtak og vedtak, i tråd med at vi får bedre dokumentasjon og/eller redegjørelser.

Vi brukte også dette tilsynstemaet til å gjøre utvalg basert på stikkprøver. Fra konsern og kjeder med over fem barnehager, tok vi bare stikkprøver. Overraskende nok varslet vi mer i tilbakebetalingskrav i stikkprøvetilsynene enn i de andre. Vår konklusjon på dette er i tråd med erfaringene fra tilsyn med fremmedtjenester, at fordelte kostnader innebærer en risiko for at fordelingen er feil.

Etter vår oppfatning er det ikke nødvendig å ha avskrivning av transportmidler som et frittstående tema framover. Vi foretar imidlertid løpende risikovurderinger, og barnehager som skiller seg ut, vil være aktuelle for tilsyn.

Manglende rapportering

Tilsynstemaet manglende rapportering dekket resultatregnskapsrapporteringen i BASIL for 2021 og 2022. Vi åpnet 16 tilsyn og avdekket brudd i samtlige. Tolv tilsyn gjaldt regnskapsåret 2021, mens fire gjaldt regnskapsåret 2022. Den varslede reaksjonen er normalt at tilskudd vil bli holdt tilbake. I de aller fleste tilfellene ble imidlertid regnskapet ettersendt innen fristen vi hadde satt, slik at det ikke var behov for å gjøre vedtak om å holde tilbake tilskudd.

Det er verdt å nevne at vi har hatt dialog med barnehager (eller med kommunene om barnehager) uten at det er åpnet tilsyn, selv om rapporteringen har manglet. Dette er tilfeller der rapporteringen ble ettersendt før vi åpnet tilsyn, eller der barnehagen hadde avtalt med kommunen at to barnehager kunne rapportere felles.

Rapportering og riktig rapportering er nødvendig for at vi skal ha god kunnskap om sektoren. Vi vil derfor fortsette å ha tilsyn på dette temaet.

Godtgjørelse til styreleder

Det ble sendt ut varsel om vedtak i elleve tilsyn. I ti av tilsynene (91 prosent) ble det gitt reaksjoner, og i ti av disse ble det samlet varslet om i overkant av 1 million kroner i tilbakebetalingskrav. I sakene hvor det foreligger brudd, er vår vurdering at barnehagene ikke har sannsynliggjort at styregodtgjørelsen ville ha vært på samme nivå mellom uavhengige parter.

Flere av tilsynene ble utvidet til å gjelde andre kostnadsposter enn godtgjørelsen til styreleder.

Alle vedtakene med brudd er påklaget, og ytterligere avklaringer vil komme etter at klagene har blitt behandlet i departementet og eventuelt i rettsapparatet.

Tema fra 2022

I 2022 var blant annet lønn til leder, reklamekostnader og rapportering og dokumentasjon tilsynstema. Seks av disse tilsynene resulterte i varsel om vedtak i 2023. Dette endrer ikke hovedkonklusjonene fra 2022.

I de seks tilsynene ble det varslet om totalt i underkant av 9 millioner kroner i tilbakebetalingskrav. Tilsynsobjektene kan komme med tilbakemeldinger på varsel om vedtak, og vedtak kan påklages. Hva som blir det endelige utfallet på reaksjoner og tilbakebetalingskrav når det gjelder tilsyn som ikke er avsluttet, er derfor usikkert.

Ett tilsyn gjaldt lønn til leder. Som konkludert i fjor mener vi at det er større sannsynlighet for brudd når det er en nær relasjon mellom eier og den som mottar lønn, enn når det ikke er det. Framover vil denne typen tilsyn være spesielt relevant for enkeltstående barnehager og barnehager i små konsern.

Tre tilsyn gjaldt reklamekostnader. Disse endte med vedtak med lavere tilbakebetalingskrav enn varslet. Alle er påklaget. Når det gjelder reklamekostnader, opprettholder vi den foreløpige konklusjonen fra i fjor. Vi anser altså ikke reklamekostnader som et viktig tema å jobbe videre med, men barnehager som skiller seg ut, kan være aktuelle for tilsyn. Vi kan for eksempel vurdere å åpne tilsyn dersom vi mener at en kostnad som føres, er et ledd i eiers merkevarebygging og dermed ikke en kostnad som er godkjent til barnehagedrift.

I de to siste tilsynene ble det varslet om tilbakebetalingskrav på om lag 8,5 millioner. Begge tilsynene ble utvidet til å gjelde mer enn bare rapportering og/eller dokumentasjon. Ett av tilsynene dreide seg om hvorvidt kostnader som var ført på regnskapsposten annen kostnad, gjaldt godkjent drift av barnehagen. Det andre tilsynet gikk dypere inn i flere regnskapsposter (finansinntekter, fremmedtjenester, lån og husleie) og omfattet både kostnader til godkjent barnehagedrift, nærstående transaksjoner og dokumentasjon. Tilsynene er ikke avsluttet. Vi mener likevel at dette støtter vår forståelse av at risikoen for brudd på regelverket er større når det er nærhet mellom barnehagedriften og eierskapet, enn når denne nærheten ikke er der.

Egenvurderte tilsyn

Det ble sendt ut varsel om vedtak i 37 tilsyn. I 26 av tilsynene (70 prosent) ble det gitt reaksjoner, og i 12 av disse ble det samlet varslet ca. 5,7 millioner i tilbakebetalingskrav.

De egenvurderte tilsynstemaene har vært en kombinasjon av omfattende og mindre omfattende tilsyn, og noen av dem ble åpnet på grunn av forhold som ble avdekket i andre tilsyn. Elleve av tilsynene var fra tilsynsplanen for 2022.

Om lag halvparten av tilsynene gjaldt nærstående transaksjoner, og kostnadspostene var blant annet lønn, lønn til eier og utlån. Den andre halvparten gjaldt blant annet internkontroll, tap på fordringer og avskrivning av immaterielle eiendeler. Vi ser at tilsynene ofte utvides til å gjelde flere tilsynshjemler og/eller -tema enn da vi åpnet dem, avhengig av hvilke observasjoner vi gjør underveis.

Det vi avdekket i disse tilsynene, var i grove trekk i tråd med det vi avdekket i de ovennevnte tilsynene. Det vil si at risikoen ser ut til å være størst i nærstående transaksjoner, både når det gjelder barnehageloven § 23 første ledd og andre ledd.

Klagebehandling

Kunnskapsdepartementet er klageinstans for vedtak Utdanningsdirektoratet fatter i medhold av barnehageloven kapittel V. Det er generelt en sterk tendens til at så godt som samtlige vedtak med tilbakebetalingskrav påklages. I 2023 mottok vi 20 klager fra private barnehager på vedtak. En av klagene gjaldt pålegg om retting, mens de øvrige gjaldt tilbakebetalingskrav.

Departementet fattet fem vedtak i klagesaker etter barnehageloven kapittel V i 2023. Sakene hadde følgende tilsynstema:

• avskrivning av transportmidler
• lønn til eier
• lån til eier
• nærståendetransaksjoner

Alle disse klageavgjørelsene gjaldt vedtak fattet av Utdanningsdirektoratet i 2022. I tre av klageavgjørelsene opprettholdt departementet våre vedtak i sin helhet. I to av departementets avgjørelser ble våre vedtak delvis omgjort.

Erfaring og oppsummering

Våre erfaringer tilsier at de aller fleste private barnehager ønsker å etterleve regelverket. Vi har likevel varslet brudd i 64 prosent (88 av 137 tilsyn) av tilsynene som inngår i måltallet i 2023, og varslet tilbakebetalingskrav i 36 prosent (49 tilsyn).

I mange tilfeller ser vi at regnskapsrapporteringen ikke er riktig. Spesielt gjelder det barnehager som ikke inngår i konsern og kjeder. Det gjør at økonomien i den private barnehagesektoren ikke er så transparent som ønskelig. Det kan også føre til at tilsyn blir åpnet på feil grunnlag, og til bruk av ressurser som kunne ha vært anvendt bedre, både i barnehagen og tilsynsmyndigheten. Også framover vil det derfor være viktig at vi gir reaksjonen retting når den økonomiske rapporteringen ikke er riktig.

Det ble varslet om tilbakebetalingskrav på om lag 22,9 millioner kroner i 2023. Vi ser at vi ofte får tilsendt mer informasjon utover i tilsynsprosessen, det vil si etter at vi har sendt ut varsel om vedtak. Vi tror ikke at barnehagene bevisst holder tilbake informasjon, men det hadde vært en stor fordel for oss om mer informasjon ble gjort tilgjengelig før vi eventuelt sender ut varsel om vedtak. Vi har imidlertid forståelse for at det ikke alltid er lett å forstå hva som kan være relevant informasjon.

Vi ser at et tilbakebetalingskrav kan bli endret i prosessen fra varsel om vedtak til vedtak, og i noen tilfeller faller det helt bort. Det viser at tilsynsprosessen med varsel om vedtak og vedtak er viktig og kan redusere arbeidet med eventuelle klager.

Det er en tendens til at så godt som samtlige vedtak med tilbakebetalingskrav påklages, mens dette ikke er tilfelle når reaksjonen er retting. Slik vi ser det, bruker vi reaksjoner i tråd med regelverket og intensjonen med regelverket, enten det er snakk om retting eller andre reaksjoner. Klagene kan gi et inntrykk av at vi bruker regelverket feil når det gjelder tilbakebetalingskrav, men riktig når det gjelder retting. Vi tror at kravene om tilbakebetaling påklages på grunn av de økonomiske konsekvensene et slikt krav innebærer, og vi mener at også dette viser att klageprosessen på vedtakene er viktig. Den bidrar til at praksisen vår etterprøves, og til at regelverket blir tydeligere.

Det er vanskelig å konkludere før flere klager er ferdigbehandlet og eventuelle rettssaker er avgjort. Vi har imidlertid gjort noen observasjoner som vi mener det er nyttig å dele.

Når det gjelder barnehager i virksomhetskategoriene store og utenlandskeide konsern, varslet vi om brudd i 66 prosent av tilsynene. Det samlede varslede tilbakebetalingskravet var om lag 8 millioner kroner. Når det gjelder barnehager som var organisert som små konsern, selvstendige aksjeselskap og personlig næringsdrivende, var andelen tilsyn med varsel om vedtak om lag den samme (65 prosent). Selv om det var noe færre tilsynsobjekt i denne gruppen, var det samlede varslede tilbakebetalingskravet vesentlig høyere (om lag 12 millioner). Ideelle barnehager hadde den laveste bruddprosenten. Der varslet vi om brudd i 60 prosent av tilsynene. Det samlede varslede tilbakebetalingskravet var i underkant av 3 millioner kroner. Det er verdt å legge merke til at vi førte vesentlig færre tilsyn med denne virksomhetskategorien.

Når det gjelder risiko, mener vi at den er størst i nærstående transaksjoner. Dette er i tråd med oppsummeringen for 2022. Etter vår oppfatning er det noen ulikheter mellom virksomhetskategoriene med hensyn til hvor i de nærstående transaksjonene risikoen befinner seg.

I de mindre selskapene er det nærheten mellom privatøkonomi og barnehagens økonomi som innebærer størst risiko, altså lønn eller andre økonomiske fordeler som kommer eier eller eiers nærstående til gode. Slike tilfeller vil ofte kunne hjemles i barnehageloven § 23 andre ledd.

I større konsern er risikoen størst når det gjelder kjøp fra selskap barnehagen har en nærstående relasjon til. Tjenestekjøp hvor kostnaden er basert på fordelingsnøkler kan være ett eksempel. I noen av tilsynene har vi brukt barnehageloven § 23 første ledd enten alene eller i kombinasjon med andre ledd.

I flere tilsyn har vi sett at avtaler er inngått på et tidspunkt hvor partene var nærstående, men at partene ikke lenger er nærstående i tilsynsåret. Vi mener at det er partenes relasjon på avtaletidspunktet som er relevant i vurderingene vi gjør i tilsynet: Det skal ikke være mulig å organisere bort ansvaret for priser og vilkår som ikke er i tråd med prisene og vilkårene som ville ha vært inngått mellom uavhengige parter på avtaletidspunktet.

I de ideelle barnehagene har vi også i 2023 sett at det er lite transparens i økonomien når flere barnehager er organisert i samme rettssubjekt, eller når rettssubjektet også driver med annen virksomhet enn barnehagevirksomhet. Det gjør at det kan være vanskelig å vurdere om fordelingsnøklene reflekterer barnehagens behov og bruk.

Oversikt

I 2023 brukte vi mye tid og ressurser på veiledning. Loven pålegger Utdanningsdirektoratet å veilede barnehagene om barnehageloven kapittel V med forskrifter. Veiledning er også et ressurseffektivt virkemiddel for å oppnå etterlevelse av regelverket.

Veiledningsaktiviteten vår består av skriftlig veiledning og oppsøkende veiledning. Dette omtaler vi nærmere nedenfor.

Skriftlig veiledning

Den skriftlige veiledningen skjer på bakgrunn av at barnehagene oppsøker oss, enten ved at de bruker veiledningsmateriellet på nettsidene våre, eller ved at de sender oss konkrete, skriftlige spørsmål.

I den statlige veilederen kan barnehagene finne informasjon om regelverket og praktiske eksempler på hvordan en konkret sak kan løses. Vi når mange barnehager gjennom denne veilederen, som hadde over 4100 unike sidevisninger i 2023.

I 2023 arbeidet vi med å gjøre veilederen mer tilgjengelig og oversiktlig. Veilederen inneholder nå konkrete eksempler og «Spørsmål og svar» innenfor utvalgte områder. Vi har også oppdatert den slik at den omtaler avklaringer som har kommet gjennom departementets klageavgjørelser.

Fra 1. januar 2023 ble det innført et krav i barnehageloven om at hver enkelt private barnehage i utgangspunktet skal være et selvstendig rettssubjekt. For å sikre at barnehagene får lik informasjon, har vi utarbeidet veilederen «Private barnehager og krav om selvstendig rettssubjekt».

Vi har også utarbeidet en ny faglig veileder til BASIL, som er til hjelp for barnehagene og regnskapsførerne når de rapporterer til oss.

Mange barnehager, eller representanter for barnehager (advokater, interesseorganisasjoner og regnskapsførere), kontakter oss med konkrete spørsmål om lovens krav. Gjennom denne dialogen får barnehagene svar på aktuelle problemstillinger, mens vi får et visst innblikk i hva som rører seg i sektoren.

I 2023 mottok og besvarte vi rundt 30 skriftlige henvendelser. I tillegg kommer alle henvendelsene vi får på telefon, som avklares muntlig.

Antall henvendelser har økt når det gjelder endringene i barnehageloven og økonomiforskriften, som trådte i kraft i 2023. Vi har også fått mange henvendelser om kravet til selvstendig rettssubjekt og forbudet mot annen virksomhet.

Ansvaret for å veilede om barnehageloven er delt mellom Utdanningsdirektoratet, kommunene og statsforvalteren. For enkelte - både barnehager, kommuner og statsforvaltere - kan imidlertid grensene mellom veiledningsansvaret for de ulike delene av barnehageloven fremstå noe uklare.

Fysiske møter og samlinger

Vi har fysiske møter og samlinger med barnehager rundt omkring i landet, og disse kan i hovedsak karakteriseres som oppsøkende veiledning. Da planlegger vi en samling på et bestemt sted og inviterer aktuelle barnehager.

I 2023 gjennomførte vi elleve slike veiledningssamlinger. Disse samlingene fant sted i Oslo, Kristiansand, Arendal, Hamar, Stavanger, Sarpsborg og Oslo. Temaene for samlingene var blant annet internkontroll, personalkostnader, BASIL-rapportering, kravene i økonomiforskriften og lønn til nærstående parter.

Noen av disse samlingene var rettet mot alle private barnehager. Andre var særlig rettet mot ulike grupper av barnehager, som enkeltstående aksjeselskap, små konsern eller familiebarnehager.

Tilbakemeldingene fra barnehagene er at informasjonen vi gir på samlingene oppleves som relevant og lærerik, men at regelverket kan være vanskelig.

I 2023 gjennomførte vi også møter med barnehager, barnehagekjeder, barnehagenes interesseorganisasjonsjoner (NHO Geneo og Private barnehagers landsforbund) og kommuner. Gjennom disse møtene gjør vi regelverket og tilsyns- og veiledningsaktiviteten vår kjent. Forhåpentlig fører dette også til økt etterlevelse av regelverket.

I 2023 møtte vi representanter for til sammen ca. 990 barnehager. I tillegg kommer kommunene vi har hatt dialog med. Vi oppfylte med andre ord målet om å nå 800 barnehager med veiledning.

Regelverk

For å legge til rette for kontinuerlig videreutvikling, forbedring og forenkling av regelverket gir vi departementet innspill og forslag til regelverksforbedringer. Den 1. november 2023 sendte departementet forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Styring og finansiering av barnehagesektoren) på høring. Høringsfristen var satt til 1. februar 2024. Som følge av dette valgte vi å ta med innspill som omhandlet forslagene som var sendt på høring, som en del av høringssvaret vårt.

Innspill som ikke gjaldt høringsforslaget direkte, ble sendt separat til Kunnskapsdepartementet i desember 2023.

Systemutvikling

På systemsiden har det vært et omfattende arbeid knyttet til følgende:

• et nytt rapporteringssystem for barnehager og skole (BOGI) som skal erstatte dagens rapporteringssystem (BASIL og GSI)
• et forprosjekt knyttet til et nytt egenevalueringsverktøy for barnehager og skole som skal erstatte RefLex, dagens egenevalueringssystem

I tillegg har vi fortsatt utviklingen av våre egne system som brukes i tilsynsvirksomheten. Dette gjelder Tim Andre (et tilsynssystem som brukes sammen med privatskoletilsynet), Tilda (et system for å melde om bekymringer og vurdere risikoen i bekymringsmeldinger og meldinger om organisatoriske endringer) og BRISK (et system for analyse og risikovurderinger). Som planlagt er alle disse systemene nå overført til direktoratets helhetlige forvaltningsløsning (HFL). HFL vil stå for systemforvaltningen framover.

HFL vil stå for systemforvaltningen framover.

Annet

Gjennom året gjennomførte vi løpende analyser og vurderinger. Disse er for det meste knyttet til spesifikke tilsyn og egner seg derfor ikke for publisering. På sikt ser vi for oss at vi skal gjøre analyser på generelt grunnlag, og at det da vil være mulig å publisere dem.

Ambisjonene for året var å gjennomføre 160 tilsyn, avdekke brudd i 60 prosent av tilsynene og møte representanter for 800 barnehager. I tillegg hadde vi mindre målbare ambisjoner som innebar systemutvikling og innspill til regelverksforbedring.

Målepunktet for et gjennomført tilsyn er når den første foreløpige rapporten blir godkjent for utsendelse (varsel om vedtak).6 Når det gjelder tilsyn der vi ikke utarbeider noen foreløpig rapport, er målepunktet den første godkjente endelige rapporten (vedtak), og når det gjelder tilsyn der vi ikke utarbeider noen rapport i det hele tatt, brukes tidspunktet for avslutting av tilsynet. Tilsvarende tidspunkter brukes for å måle bruddprosenten.

Veiledningsaktivitetene måles ut fra hvem som deltar i møter, seminarer m.m. Dersom en barnehage stiller med flere representanter på et møte, teller vi det som om vi har hatt et møte med én barnehage. Og dersom én deltaker representerer flere barnehager, teller vi det som om vi har hatt møte med alle barnehagene som denne deltakeren representerer.

Vi oppnådde ikke ambisjonen om å gjennomføre 160 tilsyn. Som beskrevet i kapittel 3 ble det i løpet av 2023 klart at arbeidet med flere av tilsynstemaene ble mer tidkrevende enn antatt. Vi valgte å revidere tilsynsplanen for at progresjonen i tilsynene ikke skulle stoppe opp, men holdt samtidig fast ved hovedlinjene i vurderingene som var gjort da vi utarbeidet planen. Vi valgte derfor å ikke åpne mange «lette» tilsyn utelukkende for å nå målet om antall tilsyn.

Vi har bygget videre på erfaringene fra i fjor for å kunne kategorisere regnskapsposter og virksomhetskategorier i tråd med risikopyramidens utforming. Dette går fram i figuren nedenfor.