Økonomisk tilsyn av private barnehager – oppsummering 2023

Ambisjonene for året var å åpne 190 tilsyn og gjennomføre 160 tilsyn, avdekke brudd i 60 prosent av tilsynene og møte representanter for 800 barnehager. I tillegg hadde vi mindre målbare ambisjoner som innebar systemutvikling og innspill til regelverksforbedring.

Målepunktet for et gjennomført tilsyn er når den første foreløpige rapporten blir godkjent for utsendelse (varsel om vedtak).1 Når det gjelder tilsyn der vi ikke utarbeider noen foreløpig rapport, er målepunktet den første godkjente endelige rapporten (vedtak), og når det gjelder tilsyn der vi ikke utarbeider noen rapport i det hele tatt, brukes tidspunktet for avslutning av tilsynet. Tilsvarende tidspunkter brukes for å måle bruddprosenten.

Veiledningsaktivitetene måles ut fra hvem som deltar i møter, seminar m.m. Dersom en barnehage for eksempel stiller med flere representanter på et møte, teller vi det som om vi har hatt møte med én barnehage. Og dersom én deltaker representerer flere barnehager, teller vi det som om vi har hatt møte med alle barnehagene som denne deltakeren representerer.

Innledning

Ved inngangen til 2023 ble det laget en tilsynsplan med sikte på å oppnå ambisjonen om at 160 tilsyn skulle komme til varsel om vedtak (foreløpig rapport) eller lengre i løpet av 2023. For å oppnå dette, og å legge til rette for en eventuell økning i 2024, ble det besluttet at planen i løpet av året skulle inneholde 190 tilsynsobjekt. Om lag 160 av disse ble valgt ut i desember 2022.

Tilsynsobjekt skal velges ut på bakgrunn av risikovurderinger, stikkprøver eller en kombinasjon. Risiko er en funksjon av sannsynligheten for et regelbrudd, og konsekvensene av dette. Siden vi arbeider med tilsyn innenfor et fagfelt der praksisen ikke er omfattende, og der rettspraksisen knyttet til regelverket er liten, er det vanskelig å tallfeste sannsynligheter.

Tilsynstema

Personalkostnader, leie av lokaler og fremmedtjenester var og er store kostnadsposter for barnehagene. Beløpene i seg selv fører ikke til at risikoen er høy, selv om det kan indikere at konsekvensene av regelverksbrudd er høye. Grunnen til at vi vurderte risikoen som høy for leie av lokaler og fremmedtjenester, er at det er mange nærstående transaksjoner knyttet til dem. Personalkostnader har en egen hjemmel i barnehageloven § 23 tredje ledd. Disse postene var derfor naturlige tilsynstema i 2023. De vil trolig også være relevante framover.

Barnehagenes rapportering var og er viktig for at vi skal ha god kunnskap om sektoren. Et godt datagrunnlag kan brukes på mange områder, blant annet til kvalitetsutvikling i barnehagene, innspill fra sektoren, politikkutforming, revidering av regelverk, målrettet veiledning og tilsyn. Manglende rapportering og mulig feilrapportering ble derfor inkludert som tilsynstema i 2023 og vil også være et gjentakende tilsynstema framover.

Vi ønsket også å ha et blikk på de mindre regnskapspostene og valgte å inkludere godtgjørelse til styreleder og avskrivning av transportmidler som tilsynstema på tilsynsplanen for 2023. Bakgrunnen for at vi plukket ut nettopp disse tilsynstemaene, var flere. Vi hadde noe erfaring med tilsvarende problemstillinger. Godtgjørelse betales ut til privatpersoner. Dessuten kan biler brukes privat. Vi vurderte derfor at sannsynligheten for brudd var høy på disse postene. Selv om de økonomiske konsekvensene ikke nødvendigvis er så høye, kan små beløp i en barnehagevirksomhet framstå store i et privat perspektiv.

I tillegg til disse fastsatte tilsynstemaene hadde tilsynsteamene anledning til å velge ut tilsynsobjekt basert på sine egne erfaringer og risikovurderinger.

Revidering av tilsynsplan

I løpet av 2023 ble det klart at arbeidet med flere av tilsynstemaene ville bli mer tidkrevende enn antatt. Etter en gjennomgang av tilsynsplanen så vi dessuten at enkelte tema ville kreve avklaringer som kunne trekke ut i tid. Vi besluttet derfor at vi ikke ville åpne et stort antall tilsyn på disse temaene. Vi ønsket at færrest mulig barnehager skulle ha uavklarte åpnede tilsyn som kunne bli langvarige, noe vi vet kan være en belastning for tilsynsobjektene.

Et av målene med å revidere tilsynsplanen var å inkludere tilsynsobjekt der vi hadde erfaring med tilsynstemaet og vi mente det var risiko. Et annet mål var å redusere tilsyn med krevende temaer etter en vurdering av avklaringsbehov og kapasitet. Selv om revideringen innebar at noen av de opprinnelige tilsynsobjektene ble erstattet, opprettholdt vi omfanget på tilsynsplanen. Det var likevel usikkert om vi kunne åpne alle tilsynene på planen.

De tidkrevende tilsynene gjaldt tilsynstema hvor vi anså risikoen for brudd som stor. Vi prioriterte derfor å sette av ressurser til disse tilsynstemaene, noe som innebar at vi ikke klarte å åpne så mange tilsyn som planlagt. Som vist i tabellen nedenfor ble det åpnet 158 tilsyn i 2023 mot planlagte 190.2 En indirekte følge av dette var at vi ikke nådde ambisjonen vi hadde om antall tilsyn, som omtalt i kapittel 4.

I 2024 vil tilsynsobjekt som ble tatt av planen i 2022 og 2023, gjennomgås, og vi vil vurdere å ta dem inn igjen dersom vi mener at risikobildet tilsier det.

Formålet med barnehageloven er å sørge for at tilskudd og foreldrebetaling kommer barna i private barnehager til gode. Utdanningsdirektoratet plikter å veilede kommuner og barnehager.

I forarbeidene og i tildelingsbrev finner vi noen føringer og forventninger til hvordan oppgaven skal løses. Blant annet er det forutsatt at vi skal bruke praktiske erfaringer fra tilsyn for å kunne gi god og korrekt veiledning. For å sikre etterlevelse av regelverket, er veiledning et viktig og ressurseffektivt tiltak.

Vår vurdering var at de aller fleste ønsker å etterleve regelverket. Selv om vi så at mange barnehager hadde kunnskap og forståelse om regelverket, var vår opplevelse at det var et stort behov for veiledning. Vi prioriterte derfor å gjennomføre mer veiledning i 2023 enn vi hadde gjort i 2022. Vi planla å oppdatere veilederen og møte 800 barnehager for å veilede om barnehageloven kap. V.

Regelverksutvikling

Vi planla å komme med forslag til regelverksendringer både gjennom åpne høringer og i direkte dialog med departementet.

Systemutvikling

Vi planla å delta i utformingen av nytt rapporteringssystem for barnehager og skole (BOGI), et system som skal erstatte BASIL3 og GSI4 .

Etter planen skulle flest mulig av systemene som brukes direkte i tilsynsaktivitetene, være overført fra utviklingsfasen til systemforvaltning. Tilsynsspesifikke system som vi bruker, er Tim Andre (et tilsynssystem som brukes sammen med privatskoletilsynet), Tilda (et system for å melde om bekymringer og vurdere risikoen i bekymringsmeldinger og meldinger om organisatoriske endringer) og BRISK (et system for analyse og risikovurderinger).

Vi skulle også delta i forprosjektet for et nytt egenevalueringssystem for privatskoler og private barnehager.

Annet

Vi planla å starte arbeidet med i større grad å gjennomføre egne analyser for å styrke både faktaene og kunnskapen om barnehagesektoren.