Funn fra tilsyn på barnehage- og opplæringsområdet i 2022

All tilsynsaktivitet fra statsforvalterne, bortsett fra tilsyn med skolemiljø og internkontroll, har vært egeninitierte tilsyn.

På barnehageområdet var det egeninitierte tilsyn med om lag 10 forskjellige temaer. På opplæringsområdet var det egeninitierte tilsyn med i overkant av 20 forskjellige temaer. Noen av de egeninitierte tilsynene har vært basert på større risikovurderinger, mens andre har blitt gjennomført basert på konkrete opplysninger som statsforvalterne har mottatt om regeletterlevelsen i løpet av året.

De egeninitierte tilsynene var noe mindre omfangsrike enn de felles nasjonale tilsynene og bestod i snitt av 12 kontrollspørsmål per tilsyn.

Opplæring for voksne

Grunnskoleopplæring for voksne

Kommunene har ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for voksne. For å kunne ha rett til grunnskoleopplæring for voksne, må søkeren være over 15 år, ikke ha rett til videregående opplæring for ungdom og ha lovlig opphold i Norge. Det ble gjennomført 9 tilsyn med grunnskoleopplæring for voksne. Tilsynene bestod i snitt av 12 kontrollspørsmål per tilsyn, og det ble avdekket brudd på regelverket i 35 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynene avdekket brudd knyttet til store deler av regelverket for grunnopplæring for voksne. I fem av tilsynene avdekket statsforvalterne at ikke alle søkere som har rett til grunnskoleopplæring, får kartlagt om de har behov for særskilt språkopplæring eller spesialundervisning. I fem tilsyn fant statsforvalterne at det ikke går frem av enkeltvedtakene hvilke faktiske forhold det blir lagt vekt på når det konkluderes på om søkeren skal innvilges grunnskoleopplæring for voksne.

Flere tilsyn avdekket at ikke alle søkerne som har rett til grunnskoleopplæring for voksne, får kartlagt hvilke fag eller ferdigheter de har behov for opplæring i. Vi ser at vedtak om grunnopplæring ofte ikke inneholder et opplæringstilbud som er tilpasset den voksnes behov slik at den voksne kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Tilsynene har avdekket at mange kommuner, før de fatter vedtak, må bli bedre til å kontrollere om søkerne er over opplæringspliktig alder, ikke har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 og har lovlig opphold i Norge. Kommunene må i større grad sørge for å sette i gang grunnskoleopplæringen innen rimelig tid etter at det er fattet vedtak om rett til grunnskoleopplæring.

Videregående opplæring for voksne

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til videregående opplæring for alle voksne bosatt i fylkeskommunen. For å kunne ha rett til videregående opplæring for voksne, må søkerne ha fullført grunnskolen eller tilsvarende, ikke ha fullført videregående opplæring, fylle minst 25 år i søknadsåret og ha lovlig opphold. Statsforvalteren i Møre og Romsdal gjennomførte ett tilsyn med videregående opplæring for voksne i 2022. Tilsynet bestod av ti kontrollspørsmål, og det ble avdekket ett brudd på regelverket. I tilsynet ble det avdekket at deltakerne i den videregående opplæringen for voksne ikke fikk opplæring i samsvar med vedtaket når det gjaldt hva det faglige innholdet i opplæringen skulle være, hvordan opplæringen skulle organiseres og hvilket omfang opplæringen skulle ha.

Opplæring for innsatte i fengsel

Fylkeskommunen har ansvar for å oppfylle retten til grunnskole- og videregående opplæring for innsatte i fengsler. Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte ett tilsyn med opplæring for voksne i fengsel. Tilsynet bestod av syv kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket knyttet til alle kontrollspørsmålene. Det ble avdekket at vedtak for innsatte, elever og ungdom med rett til grunnskole- eller videregående opplæring manglet opplysninger om hvilket tilbud, herunder innhold, organisering og omfang av opplæringen eller hvilket utdanningsprogram den innsatte skulle få.

Videre ble det avdekket at det ikke gjøres realkompetansevurderinger, eller fattes vedtak om realkompetansevurdering. Det utstedes heller ikke kompetansebevis eller vitnemål for innsatte med rett til videregående opplæring. Tilsynene viste at fylkeskommunen må bli bedre til å gjøre underveisvurderinger, sluttvurderinger og dokumentere opplæringen som gis til innsatte. Fylkeskommunen må sørge for å fatte vedtak om avslag og at vedtakene som fattes, oppfyller kravene til enkeltvedtak i forvaltningsloven.

Forutsetninger for et godt barnehage- og opplæringstilbud

Bemanning i barnehagene

Barnehagene skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, og pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Kommunene kan gi dispensasjon for kravet til pedagogisk bemanning. Bemanningen i barnehagene skal være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Kommunene kan gi dispensasjon fra kravet til grunnbemanning når særlige hensyn tilser det.

Statsforvalteren i Nordland gjennomførte 1 tilsyn med utdanningskravet for styrer og pedagogisk bemanning. Tilsynet bestod av 26 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 12 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. I tilsynet ble det avdekket at barnehagemyndighetens forståelse av dispensasjonsadgangen, og vedtak ikke var i tråd med gjeldende rett. Det ble avdekket at vedtakene manglet informasjon om klageadgangen, retten til å se sakens dokumenter og hvem som er klageinstans.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gjennomførte 1 tilsyn med dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Tilsynet bestod av 7 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 57 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. I tilsynet ble det avdekket at barnehagemyndigheten ikke ga nødvendig veiledning før og under søknadsprosessen om hvordan barnehageeier skal gå frem for å søke om midlertidig dispensasjon om norm for pedagogisk bemanning. Videre fant statsforvalteren at barnehagemyndigheten ikke gjorde en konkret vurdering av om det foreligger særlige hensyn, og de fattet ikke vedtak om dispensasjon som kun gjelder frem i tid. Vi ser at enkeltvedtakene manglet begrunnelse for de reglene og faktiske forhold som vedtaket bygger på, og de hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøvelse av forvaltningsmessig skjønn, herunder eventuelle vilkår og hvorfor de er satt.

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte 3 tilsyn med barnehagenes krav til bemanning. Tilsynene bestod i snitt av 21 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 22 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

I alle tilsynene ble det avdekket at barnehagemyndighetene ikke vektla hensynet bak hovedregelen om utdanningskravet ved behandling av dispensasjonssøknader. I alle tre tilsynene ble det avdekket at barnehagemyndigheten i sin begrunnelse ikke viste til de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, og at barnehagemyndighetene ikke vurderte om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe kvalifiserte søkere til stillingen.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gjennomførte 1 tilsyn med dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere. Tilsynet bestod av 12 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 58 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. I tilsynet ble det avdekket at barnehagemyndigheten ikke ga nødvendig veiledning før og under søknadsprosessen om hvordan barnehageeier skal gå frem for å søke om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder. Videre ser vi at barnehagemyndigheten ikke har vurdert om barnehageeier har gjort en reell innsats for å skaffe kvalifiserte søkere til stillingen, og de har ikke undersøkt om det har meldt seg en eller flere kvalifiserte søkere til stillingen det søkes for. Tilsynene har avdekket at barnehagemyndigheten ikke har innhentet og vurdert informasjon om de reelle kvalifikasjonene til den det søkes dispensasjon for, og at barnehagemyndigheten ikke har sikret at den det søkes dispensasjon for, blir i stand til å fylle stillingen. Enkeltvedtakene mangler begrunnelse for de reglene og faktiske forhold som vedtaket bygger på, og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvelse av forvaltningsmessig skjønn, herunder eventuelle vilkår og hvorfor de er satt.

Gratisprinsippet etter opplæringsloven

Elevene har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring. Kommunene kan ikke kreve at elevene eller foreldrene dekker utgifter i forbindelse med grunnskoleopplæringen for eksempel utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletiden, leirskoleopphold, ekskursjoner eller andre turer som er en del av grunnskoleopplæringen. Det ble gjennomført 15 tilsyn med gratisprinsippet. Tilsynene bestod i snitt av 2 kontrollspørsmål per tilsyn og det ble avdekket brudd i 35 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. 9 tilsyn ble avsluttet uten brudd på regelverket.

Tilsynene avdekket at turer som er en del av opplæringen ofte ikke er gratis for elevene og foreldrene, og at ikke alt av undervisningsmateriell, transport, leirskoler, ekskursjoner og andre aktiviteter i skolens regi er gratis for alle elevene. Ett av tilsynene avdekket at skolen har tatt initiativ til turer som krever egen- eller foreldrebetaling. Dette er ikke i samsvar med gratisprinsippet i opplæringsloven.

Skyss for barn og unge etter opplæringsloven

Kommunen har ansvar for grunnskoleelevers rett til skyss på grunn av særlig farlig eller vanskelig skolevei. Kommunene har ansvar for å oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for grunnskoleelever. Ellers er fylkeskommunen ansvarlig for skyss, reisefølge og tilsyn. Reglene om gratis skoleskyss skal bidra til å sikre lik rett til grunnopplæring uavhengig av økonomisk bakgrunn, fysiske forutsetninger, bosted og geografi. Dette tilsynet ble utarbeidet i 2022 av Utdanningsdirektoratet og statsforvalterne i Agder, Trøndelag og Oslo og Viken. Alle tre statsforvalterne gjennomførte ett tilsyn hver for å pilotere tilsynsopplegget. I alle tilsynene ble det avdekket at kommunene ikke sikret at enkeltvedtakene inneholder informasjon om hvordan skyssen for den enkelte eleven skal organiseres, og om den er forsvarlig. I alle tilsynene ble det avdekket at kommunene ikke sikret at enkeltvedtakene inneholder opplysninger om hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på og hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende for konklusjonene. Alle tilsynene viste videre at det ikke ble gjort individuelle vurderinger, og det ble ikke tatt hensyn til barnets beste i disse vurderingene. I nesten alle tilsynene fant statsforvalterne at kommunene ikke sikret at enkeltvedtakene inneholdt en beskrivelse av hvordan hensynet til barnets beste var vektet opp mot andre hensyn i saken.

Tilsynene viste blant annet at kommunene ikke sikret at enkeltvedtak ble fattet uten ugrunnet opphold, at enkeltvedtakene ikke inneholdt informasjon om å se sakens dokumenter, at kommunene ikke sikret foreldrenes rett til informasjon om skoleskyss, nødvendig reisefølge eller nødvendig tilsyn.

Lærernorm

Regelverket stiller krav om et gitt forholdstall mellom lærere og elever per trinn. Statsforvalteren i Møre og Romsdal gjennomførte fire tilsyn med kravet til lærernorm. Tilsynene bestod av ett kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i alle tilsynene. Ingen av skolene oppfylte normen for lærertetthet.

Gjennomføring av barnehagemyndighetens ansvar og skoleeiers ansvar for opplæringen

Barnehagemyndighetens ansvar for veiledning og tilsyn

Barnehagemyndigheten må ha overordnet kjennskap til eierpliktene som finnes i barnehageloven, og de må ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. De må bruke kunnskapen de har om barnehagene til å foreta løpende vurderinger av sannsynligheten for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven. Barnehagemyndigheten må anvende regelverket i tråd med gjeldende forståelse og gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger. Barnehagemyndigheten skal bruke tilsyn som virkemiddel der det er nødvendig. Det ble til sammen ført 16 tilsyn med kommunens (barnehagemyndighetens) ansvar for veiledning og tilsyn. Tilsynene bestod i snitt av 15 kontrollspørsmål per tilsyn og det ble avdekket brudd på regelverket i 26 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. Tilsynene hadde noe ulikt omfang: Gjennomføring av tilsyn, risikovurderinger og veiledning samt reaksjoner og vedtak.

I forholdsvis mange tilsyn, ser vi at barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvordan alle barnehagene oppfyller sine plikter etter barnehageloven, og at de ikke har oversikt over barnehageeiers plikter etter barnehageloven. I mange tilsyn avdekket statsforvalterne at barnehagemyndigheten ikke bruker sin kunnskap om barnehagene til å gjøre risikovurderinger når de skal vurdere behov for veiledning og tilsyn.

Tilsynene avdekket at mange barnehagemyndigheter ikke bruker tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse regelverksetterlevelse hos barnehageeier. Tilsynene viser at barnehagemyndigheten ikke innhenter informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller barnehageloven, og at barnehagemyndighetenes tilsyn ikke er basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven. Barnehagemyndigheten må bli bedre til å formidle sin vurdering og konklusjon skriftlig til barnehageeier, og de må oftere vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller lovkravene i barnehageloven.

I noen av tilsynene ble det undersøkt hvilke reaksjoner og vedtak barnehagemyndigheten bruker. I disse tilsynene ble det avdekket at barnehagemyndighetenes vedtak ikke inneholder informasjon om de reglene vedtaket bygger på, de faktiske forholdene vedtaket bygger på, hovedhensynene som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, klageadgang, klagefrist, fremgangsmåte ved klage, retten til å se sakens dokumenter og informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse.

Skolemiljø og aktivitetsplikten

Alle elevene har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Alle som arbeider på skolen, skal følge med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og gripe inn mot krenkelser som mobbing, vold, diskriminering og trakassering dersom det er mulig. Alle som arbeider på skolen, skal varsle rektor dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø, og rektor skal varsle skoleeier i alvorlige tilfeller.

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte 1 tilsyn med skolemiljø og aktivitetsplikten. Tilsynet bestod av 10 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 60 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynet avdekket at rektor ikke sikret at alle som arbeider på skolen, følger med på om elevene har et trygt og godt skolemiljø, og at de følger spesielt godt med på elever med en særskilt sårbarhet. Videre ser vi at rektor ikke sørget for at alle som arbeider på skolen, griper inn mot krenkelser som for eksempel utestenging, isolering, baksnakking, mobbing, vold, diskriminering og trakassering dersom det er mulig. Statsforvalteren avdekket at rektor ikke sikret at alle som jobber på skolen varsler rektor så snart som mulig, og at de ikke undersøker saken når skolen har mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø.

Ordensreglement og bortvisning

Kommunene skal gi forskrift om ordensreglement for den enkelte grunnskolen, og fylkeskommunen skal gi forskrift om ordensreglement for den enkelte videregående skolen. Kommunen og fylkeskommunen kan fastsette i ordensreglementet at elever kan bortvises fra undervisningen dersom de bryter med reglementet i alvorlig grad eller flere ganger.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gjennomførte 1 tilsyn med ordensreglement og bortvisning. Tilsynet bestod av 13 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 31 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. Statsforvalteren avdekket at det ikke går frem av enkeltvedtakene at avgjørelser om bortvisning bygger på opplæringsloven § 9A-11 og skolens ordensreglement. Videre ser vi at skolene i enkeltvedtakene gjør egne begrensinger i klageretten og retten til å se sakens dokumenter, at enkeltvedtakene ikke inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter, og at enkeltvedtakene mangler informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven.

Elevenes utbytte av opplæringen

Rektor skal organisere opplæringen slik at opplæringen dekker hele læreplanen i faget, og elevene skal få opplæring etter gjeldende læreplan. Elevene har rett til underveisvurdering, og denne vurderingen skal være en integrert del av opplæringen, og den skal fremme læring, tilpasset opplæring og øke elevenes kompetanse. Elevene har rett på halvårsvurdering uten karakter, og rektor må organisere skolen slik at faglærere fra og med 8. årstrinn gir elevene halvårsvurdering uten karakter midt i opplæringsperioden, og på slutten av opplæringsåret i fag som ikke blir avsluttet. Rektor må organisere skolen slik at lærerne bruker underveisvurderingen til å vurdere behovet for tilpasset opplæring, og om de vurderer om det er elever på 1.–4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving og regning slik at de kan ha behov for tidlig innsats.

Det ble gjennomført 6 tilsyn med elevenes utbytte. Tilsynene bestod i snitt av 7 kontrollspørsmål og det ble avdekket brudd på regelverket i 87 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynene avdekket at rektorene ikke sikrer at elever på 1.–4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd. Vi ser at rektorene ikke sikrer at lærerne oppfyller elevenes rett til å kjenne til kompetansemålene i faget, at de forstår hva de skal lære og hva som blir forventet av dem. Rektorene må bli bedre til å sørge for at lærerne gjennomfører tiltak som er tilpasset elevenes evner og forutsetninger og sørge for at lærerne hører eleven og legger vekt på elevens synspunkter ut fra elevenes beste. Tilsynene avdekket at rektorene ikke sørger for at lærerne, som en integrert del av opplæringen, vurderer behovet for tilpasset opplæring og om det er elever på 1.–4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning.

Elevenes utbytte og skolemiljø

Statsforvalteren i Nordland gjennomførte 2 tilsyn med både elevenes utbytte og skolemiljø. Tilsynene bestod i snitt av 9 kontrollspørsmål per tilsyn, og det ble avdekket brudd på regelverket i 94 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynene avdekket at elevene ikke får ta del i planleggingen og gjennomføringen av arbeidet for et trygt og godt skolemiljø, og at rektorene ikke følger opp at elevene på 1.–4. trinn får den intensive opplæringen som eneundervisning i en kort periode kun hvis det er til elevens beste. Vi ser at skolene ikke jobber med å praktisere holdninger og verdier som bidrar til et trygt og godt skolemiljø. Tilsynene avdekket at rektorene ikke sørger for at lærerne gjennomfører tiltak som er tilpasset elevenes evner og forutsetninger, og de hører ikke eleven og legger vekt på elevens synspunkter ut fra elevens beste.

Skolebasert vurdering

Skolen skal bruke et bredt kunnskapsgrunnlag for å vurdere om elevene når målene i læreplanverket og om endringer i organisering, tilrettelegging og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene. Skolene skal evaluere de iverksatte endringene og gjøre nødvendige tilpasninger samt ha en bred og representativ medvirkning i arbeidet med skolebasert vurdering. Skolen må involvere elevene i den skolebaserte vurderingen og gjøre skolebasert vurdering jevnlig.

Det ble gjennomført 5 tilsyn med skolebasert vurdering. Statsforvalteren i Rogaland gjennomførte 2 og Statsforvalteren i Vestland 3. Tilsynene bestod i snitt av 6 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 80 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynene avdekket at skolene ikke gjennomførte skolebasert vurdering jevnlig, og at skolene ikke er flinke nok til å involvere elevene i den skolebaserte vurderingen. Skolene må i større grad evaluere de iverksatte endringene og gjøre nødvendige tilpasninger. Vi ser at skolene ofte ikke bruker et bredt nok kunnskapsgrunnlag for å vurdere om elevene når målene sine, og at det ikke er en bred og representativ medvirkning i den skolebaserte vurderingen. Tilsynene viser at skolene må bli bedre til å vurdere om endringer i organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen kan bidra til økt måloppnåelse hos elevene.

Nasjonale prøver

Formålet med de nasjonale prøvene er å vurdere i hvilken grad skolen lykkes med å utvikle elevenes ferdigheter i lesing, regning og i deler av faget engelsk. Informasjonen fra prøvene skal brukes som grunnlag for kvalitetsutvikling på skoler, hos skoleeiere og på regionalt og nasjonalt nivå. I tillegg skal prøveresultatene bidra til å styrke skolens og lærernes arbeid med underveisvurdering. Det er en målsetning at flest mulig elever skal delta i nasjonale prøver.

Det ble gjennomført 4 tilsyn med nasjonale prøver. Statsforvalteren i Innlandet gjennomførte 3, og Statsforvalteren i Rogaland 1. Tilsynene bestod i snitt av 17 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 67 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Ingen av skolene fritok kun elever som har vedtak om spesialundervisning eller særskilt språkopplæring. Videre var det ingen av skolenes avgjørelser om fritak som var gjort skriftlig og ingen av skolene foretok en vurdering av hvorvidt prøvene ville ha mye å si for opplæringen til elevene.

Tilsynene avdekket at elever som ikke var til stede på prøvedagen, ikke fikk muligheten til å gjennomføre prøvene på et annet tidspunkt, og at skolene ikke informerer elevene eller foresatte om deres rett til å bestemme at eleven skal ta prøven, selv om det er gitt fritak. Videre viser tilsynene at når det fattes enkeltvedtak om fritak, mangler vedtakene informasjon om retten til å se sakens dokumenter, hjemmel for vedtaket og de faktiske opplysningene som er lagt til grunn. Vi ser at flere skoler ikke melder opp alle elevene på det aktuelle trinnet i PAS, og at skolene ikke registrerer resultatene til alle elevene som ikke er fritatt eller fraværende.

Gjennomføring av kartleggingsprøver på 3. trinn

Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte ett tilsyn med kartleggingsprøver på 3. trinn. Tilsynet bestod av ett kontrollspørsmål. Det ble avdekket at kommunen ikke sørget for at kartleggingsprøvene blir gjennomført i kommunens skoler i henhold til opplæringslovens bestemmelser.

Særskilt sårbare barn og unge

Spesialpedagogisk hjelp

Formålet med spesialpedagogisk hjelp er at barn skal få hjelp og støtte så tidlig som mulig. Dette betyr at foreldrene har rett til å melde behov for spesialpedagogisk hjelp når som helst. PPT skal sørge for at det utarbeides sakkyndige vurderinger, og kommunen har ansvar for å fatte vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Den spesialpedagogiske hjelpen skal gis fra vedtaksdato, eller fra det tidspunktet vedtaket fastsettes, og hjelpen må bli gitt i henhold til vedtaket.

Det ble til sammen gjennomført 17 tilsyn med spesialpedagogisk hjelp. Tilsynene bestod i snitt av 25 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 39 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. Tilsynene hadde noe ulikt omfang.

Kravene til sakkyndig vurdering ble undersøkt i noen av tilsynene. Tilsynene avdekket at PPT i flere tilfeller ikke utarbeider sakkyndig vurdering så snart som mulig. Vi ser at PPT ikke alltid gjør rede for og tar stilling til om barnets behov kan avhjelpes innenfor det ordinære barnehagetilbudet, og PPT legger for liten vekt på barnets og foreldrenes syn i sin tilrådning om spesialpedagogisk hjelp.

Enkelte tilsyn har avdekket at kommunen ikke begrunner vedtak som ikke samsvarer med den sakkyndige vurderingen, og at barnet ikke får gi uttrykk for sin mening når PPT utarbeider sakkyndig vurdering. Dette fører ofte til at PPT ikke har opplyst sakene så godt som mulig før de utarbeider sakkyndig vurdering, og at de ikke har vurdert hva som er barnets beste.

I mange tilsyn hvor plikten til å fatte vedtak om spesialundervisning ble undersøkt, ble det avdekket at kommunene ikke tok stilling til hva som er barnets beste når de fatter vedtak. Tilsynene avdekket at vedtakene ofte ikke inneholder informasjon om hvordan hjelpen skal organiseres og hvilket timeomfang hjelpen skal ha. Kommunene sørger heller ikke i stor nok grad for at sakene er tilstrekkelig opplyst før de fatter vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Vi ser at mange enkeltvedtak mangler tilbud om foreldrerådgivning, og at kommunene ikke innhenter samtykke fra foreldrene før de fatter vedtak. I tillegg ser vi i mange tilsyn at kommunene ikke fatter vedtak om spesialpedagogisk hjelp så snart som mulig når PPT har utarbeidet sakkyndig vurdering og med oppstartsdato ut fra barnas behov.

Statsforvalterne har gjennomført færrest antall tilsyn med plikten til å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialpedagogisk hjelp. I de fleste tilsynene avdekket statsforvalterne at assistenter som bidrar i gjennomføringen av spesialpedagogisk hjelp, ikke får nødvendig veiledning av kompetente personer, og at spesialpedagogisk hjelp ikke blir gjennomført slik at barnets beste er ivaretatt. Vi ser at barnet ikke alltid får den hjelpen det har rett på i henhold til vedtaket når det kommer til innhold, varighet, omfang, organisering og kompetanse til den som skal gjennomføre hjelpen.

Individuell tilrettelegging for barn med nedsatt funksjonsevne

Formålet med individuell tilrettelegging er å sikre at barn med nedsatt funksjonsevne kan nyttiggjøre seg barnehagetilbudet på lik linje med andre barn og få likeverdige utviklings- og aktivitetsmuligheter. Kommunen må innhente tilstrekkelig dokumentasjon for å vurdere barnets funksjonsevne, det vil si blant annet informasjon om barnets behov, hva som er forsøkt av tilpasninger, og barnehagens samlede kompetanse, bemanning og fysiske utforming. Vedtak skal fattes uavhengig av om vurderingen ender med innvilgelse eller avslag.

Det ble gjennomført 6 tilsyn med individuell tilrettelegging. Tilsynene bestod i snitt av 16 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 25 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

I nesten alle tilsynene ble det avdekket at kommunene ikke tok stilling til hva som er barnets beste, eller informert om retten til å se sakens dokumenter når det fattes vedtak om individuell tilrettelegging.

I enkelte av tilsynene ble det avdekket at kommunene ikke fanget opp barn med nedsatt funksjonsevne som kan ha rett til individuell tilrettelegging, og at vedtakene om avslag manglet begrunnelse for hvorfor barnet ikke har rett til individuell tilrettelegging. I noen tilsyn tok ikke kommunene stilling til om barnet har en nedsatt funksjonsevne, og om den nedsatte funksjonsevnen gjør at barnet ikke kan delta i barnehagen på lik linje med andre barn.

Spesialpedagogisk hjelp og individuell tilrettelegging

Det ble gjennomført 3 tilsyn med både spesialpedagogisk hjelp og individuell tilrettelegging. Tilsynene bestod av 33 kontrollspørsmål i snitt og det ble avdekket brudd på regelverket i 35 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

I alle 3 tilsynene ble det avdekket at kommunene ikke begrunnet vedtak som ikke samsvarte med den sakkyndige vurderingen, og at vedtak om spesialpedagogisk hjelp manglet informasjon om hva hjelpen skulle gå ut på og hvilken kompetanse de som gir hjelpen, skal ha.

I 2 av tilsynene ble det avdekket at kommunene i vedtakene ikke hadde tatt stilling til om barnet har en nedsatt funksjonsevne og om den nedsatte funksjonsevnen gjør at barnet ikke kan delta i barnehagen på lik linje med andre barn.

Ellers ble det i disse tilsynene avdekket tilsvarende brudd på regelverket som omtalt tidligere.

Spesialundervisning

Formålet med spesialundervisning er at elever skal få hjelp og støtte så tidlig som mulig. Dette betyr at foreldrene har rett til å melde behov for spesialpedagogisk hjelp når som helst. PPT skal sørge for at det utarbeides sakkyndige vurderinger, og kommunen har ansvar for å fatte vedtak om spesialundervisning. Spesialundervisningen skal gis fra vedtaksdato, eller fra det tidspunktet vedtaket fastsetter, og hjelpen må bli gitt i henhold til vedtaket. Skolene skal utarbeide en IOP snarest mulig for alle elever som har vedtak om spesialundervisning, og skolen skal gjennomføre spesialundervisningen i samsvar med vedtaket og IOP-en. Skolen skal utarbeide en årsrapport for alle elever som får spesialundervisning. Rapporten skal vise hva slags opplæring eleven har fått, og skolen må vurdere utviklingen til elevene ut fra målene i IOP-en.

Det ble gjennomført 18 tilsyn med spesialundervisning. Tilsynene bestod i snitt av 14 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 42 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. Tilsynene hadde ulikt omfang.

Melde behov for spesialundervisning ble undersøkt i to tilsyn, og statsforvalterne som gjennomførte tilsyn med dette avdekket at skolen ikke henviste elever til PPT uten ugrunnet opphold, eller snarest mulig i de tilfellene som opplæringsloven krever det. Det ble avdekket at en av skolene ikke innhentet samtykke fra elever over 15 år og foreldre til elever under 15 år før skolen henviser til PPT. Dette er også avdekket i ett annet tilsyn med plikten til å fatte enkeltvedtak. I ett av tilsynene ble det avdekket at lærerne ikke melder behov for spesialundervisning til rektor.

Når det gjelder kravet om å utarbeide sakkyndig vurdering, ble det i flere tilsyn avdekket at de sakkyndige vurderingene ikke inneholdt en redegjørelse for og en anbefaling om hvilke opplæringsmål som er realistiske for elevene. Videre ble det avdekket at de sakkyndige vurderingene ikke inneholdt en redegjørelse for, og en anbefaling om hvilken opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud. Tilsynene avdekket at PPT må bli bedre til å utarbeide de sakkyndige vurderingene så snart som mulig, og at PPT i større grad må legge vekt på synspunktene til elever under 15 år i samsvar med deres alder og modenhet. De må også legge større vekt på synspunkter til elever over 15 år og foreldre til elever under 18 år når de vurderer og anbefaler tilbud om spesialundervisning.

Ofte mangler de sakkyndige vurderingene en redegjørelse for hvilket utbytte elevene har av den ordinære opplæringen, elevenes lærevansker og andre særlige forhold av betydning for opplæringen og hvilke muligheter elevene har innenfor ordinær opplæring. De sakkyndige vurderingene mangler ofte en anbefaling om elevenes muligheter i ordinær opplæring.

I mange tilsyn hvor plikten til å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning ble kontrollert, fant statsforvalterne at skolene ikke tok stilling til hva som er barnets beste når den fatter vedtak. Vi ser at mange vedtak ikke inneholdt opplysninger om hvilket innhold spesialundervisningen skal ha, og at skolene i vedtakene ikke begrunner vedtak som ikke er i samsvar med den sakkyndige vurderingen ved å vise hvorfor elevene likevel kan få et forsvarlig utbytte av opplæringen. Enkeltvedtakene mangler ofte opplysninger om hvordan skolen skal organisere spesialundervisningen. Tilsynene har videre vist at skolene må bli bedre til å opplyse saken tilstrekkelig før den fatter vedtak, og at skolene ikke alltid fatter vedtak så snart som mulig i alle sakene der PPT har gjennomført en sakkyndig vurdering. Mange skoler må i større grad sørge for å gi eleven og foreldrene mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før skolen fatter vedtak. Mange enkeltvedtak mangler opplysninger om omfanget spesialundervisningen skal ha, retten til å se sakens dokumenter og hvilken kompetanse de som gir spesialundervisningen skal ha.

Når det gjelder plikten til å planlegge, gjennomføre og følge opp spesialundervisning, viser tilsynene at skolene i mange tilfeller ikke ber PPT om nye sakkyndige vurderinger dersom elevenes behov endrer seg, og at IOP-ene som utarbeides, ikke inneholder en beskrivelse av avvik fra de ordinære læreplanene og hvilke mål elevene skal nå. Tilsynene avdekket at IOP-ene ikke inneholder en beskrivelse av hvilket innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og at beskrivelsene av innholdet og organiseringen ikke er i samsvar med vedtakene. Tilsyn viser at skolene må bli bedre til å sette i gang med spesialundervisningen fra vedtaksdato, eller fra den datoen som vedtaket bestemmer.

Opplæringstilbud til barn og unge i barnevernsinstitusjon

Når det fattes vedtak om plassering i institusjon etter barnevernsloven, er det fylkeskommunen der institusjonen ligger, som har ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Statsforvalteren i Oslo og Viken og Statsforvalteren i Agder gjennomførte ett tilsyn hver med dette temaet. Tilsynene besto i snitt av elleve kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i alle kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

Tilsynene avdekket blant annet at ikke alle elevene får et opplæringstilbud innen rimelig tid, og at det ikke blir vurdert om elevene kan gå på nærskolen før eleven tas inn på en fylkeskommunal grunnskole. Det ble heller ikke fattet enkeltvedtak om skolebytte for de elevene som går på de fylkeskommunale skolene. Vi ser at det ikke blir inngått skriftlig avtale med kommunene om opplæring for elevene som går på nærskolen.

Det er avdekket at det ikke kommer klart og tydelig frem hva slags opplæring elevene skal ha med tanke på omfang, innhold, antall timer, samlet og i hvert av fagene. Det kommer heller ikke frem hvordan undervisningen skal organiseres og hvilken kompetanse de som skal gjennomføre spesialundervisningen skal ha.

Internkontroll og meldeplikt til barneverntjenesten

Utarbeidelse og gjennomføring av rutiner for overholdelse av meldeplikten til barnevernstjenesten er en del av det systematiske arbeidet til kommunen. Kommunene må sikre at det er etablert en fast praksis for å melde i tide og at rutinen er kjent for alle som arbeider på skolene. Terskelen for å melde og hvilke situasjoner det skal meldes om, må være innarbeidet i praksis. Statsforvalteren i Vestland gjennomførte ett tilsyn med internkontroll og meldeplikt til barneverntjenesten. Tilsynet bestod av tre kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket knyttet til alle tre.

Tilsynet avdekket at ansatte på skolene ikke vurderer meldeplikten opp mot vilkårene i loven, og at kommunen sin internkontroll ikke var tilpasset for å forebygge risikoen for at ansatte ikke oppfyller meldeplikten. Statsforvalteren avdekket at kommunen ikke avdekket og fulgte opp med korrigerende tiltak, for å hindre eller forebygge avvik når det gjelder skolene sin meldeplikt til barnevernstjenesten.

Opplysningsplikt til barneverntjenesten

Ansatte i skolen skal være oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten. De skal uten hinder av taushetsplikten melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt. Videre skal de melde fra når det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling, og når det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt pleietrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring. Opplysningsplikten kan inntreffe når et barn har vist alvorlige atferdsvansker i form av alvorlige og gjentatte lovbrudd, problematisk bruk av rusmidler eller en annen form for utpreget normløs atferd, eller når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Statsforvalteren i Vestfold og Telemark gjennomførte ett tilsyn med opplysningsplikten til barnevernet. Tilsynet bestod av to kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i begge kontrollspørsmålene. Tilsynet avdekket at kommunen ikke sikret at skolen hadde en riktig bruk av reglene om taushetsplikt og av reglene om nedtegning av opplysninger.

Særskilt språkopplæring

Særskilt språkopplæring er en samlebetegnelse på særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Kommunen skal kartlegge norskferdighetene til eleven før den fatter vedtak om særskilt norskopplæring. Kommunen skal i tillegg vurdere om elever som har behov for særskilt norskopplæring, også har rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Videre skal kommunen vurdere hva som er til elevenes beste når den vurderer behovet for særskilt språkopplæring, og fatte vedtak for de elevene som har rett til særskilt språkopplæring. Kommunen skal følge opp at skolen kartlegger norskferdighetene til eleven underveis i opplæringen. Kommunen skal fatte vedtak når den særskilte språkopplæringen opphører.

Det ble gjennomført 4 tilsyn med særskilt språkopplæring. Tilsynene bestod i snitt av 7 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 74 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt. 3 av tilsynene ble gjennomført av Statsforvalteren i Oslo og Viken, og 1 ble gjennomført av Statsforvalterne i Trøndelag.

Tilsynene avdekket at nesten ingen av kommunene sikret at elever med rett til norskopplæring får vurdert sitt behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Statsforvalterne avdekket i nesten alle tilsynene at kommunene ikke er flinke nok til å sikre at skolen kartlegger elevenes norskferdigheter før det blir gjort vedtak om særskilt språkopplæring. I halvparten av tilsynene ser vi at statsforvalterne avdekket at kommunene ikke sikret at elevenes ferdigheter i norsk kartlegges underveis i opplæringen, at kommunene ikke sikrer at skolen fatter enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring så snart elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring, og at kommunene ikke sikrer at skolen tar hensyn til barnets beste når den vurderer behov for særskilt språkopplæring.

Særskilt språkopplæring for elever i videregående opplæring

Statsforvalteren i Agder gjennomførte 1 tilsyn med særskilt språkopplæring for elever i videregående opplæring. Tilsynet bestod av 8 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket knyttet til 38 prosent av kontrollspørsmålene.

Tilsynet avdekket at rektor ikke følger opp at skolen vurderer om eleven har rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring, eller begge deler, og at rektor ikke følger opp at skolen tilbyr særskilt språkopplæring fra skolestart for elever med rett. I tillegg ble det avdekket at skolen ikke vurderte elevenes beste når den vurderer behovet for norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring.

Tidlig innsats

På 1.–4. årstrinn skal skolen sørge for at elever som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skrivning, eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon bli nådd. Om hensynet til elevens beste taler for det, kan den intensive opplæringen i en kortere periode gis som eneundervisning. Det ble gjennomført 4 tilsyn med tidlig innsats. 2 av tilsynene ble gjennomført av Statsforvalteren i Oslo og Viken og 2 av Statsforvalteren i Trøndelag. Tilsynene bestod i snitt av 6 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 36 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

I alle fire tilsynene avdekket statsforvalterne at rektor ikke sikrer at elever på 1.–4. trinn som står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning, raskt får egnet intensiv opplæring slik at forventet progresjon blir nådd. Ellers ble det blant annet avdekket at kommunen ikke sørget for at skolen iverksetter egnede tiltak raskt for elever som står i fare for å bli hengende etter i skriving og regning, og at kommunene ikke sørget for at skolen brukte informasjon fra kartlegginger til å avdekke om det er elever som står i fare for å bli hengende etter i skriving og regning, samt at kommunen ikke sørget for at skolen vurderte om iverksatte tiltak gir økte ferdigheter i lesing, skriving og regning. Til slutt ble det avdekket at rektor ikke fulgte opp at elevene på 1.–4. trinn får den intensive opplæringen som eneundervisning i en kort periode kun hvis det er til elevens beste.

Alternativ opplæringsarena

Hovedregelen er at elevene skal ha opplæringen sin i klassen/basisgruppen, eventuelt for en mindre del av opplæringen i en annen gruppe. Dersom en elev skal tas ut av opplæringen for å motta eneundervisning, for eksempel på en alternativ opplæringsarena, må det finnes særskilt hjemmel til dette. Bestemmelsene om spesialundervisning og eventuelt særskilt språkopplæring kan gi rettslig grunnlag for å gi en elev opplæring på en alternativ opplæringsarena.

Det ble gjennomført 3 tilsyn med alternativ opplæringsarena. Statsforvalteren i Oslo og Viken gjennomførte 1, og Statsforvalteren i Vestland gjennomførte 2. Tilsynene bestod i snitt av 14 kontrollspørsmål, og det ble avdekket brudd på regelverket i 80 prosent av kontrollspørsmålene som ble undersøkt.

I 2 av tilsynene ble det avdekket at elevene/foresatte ikke fikk uttale seg i forbindelse med sakkyndig vurdering og at det ikke var tatt stilling til barnets beste. Vi ser at de sakkyndige vurderingene ikke inneholder en vurdering for og en tilrådning om hvilken opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud. Videre ble det avdekket at enkeltvedtak om alternativ opplæringsarena ofte manglet informasjon om hvordan organisering, innhold og omfanget på spesialundervisning skulle være. Vi ser at de sakkyndige vurderingene ofte manglet en vurdering av hvilket utbytte elevene har av den ordinære opplæringen, elevene sine lærevansker og andre særlige forhold av betydning for opplæringen og hvilke muligheter elevene har innenfor ordinær opplæring, og om det gis en tilrådning om elevenes muligheter innenfor ordinær opplæring.