Funn fra tilsyn på barnehage- og opplæringsområdet i 2022

I 2022 startet vi opp et nytt felles nasjonalt tilsyn med tema: skolemiljø og internkontroll. Vi gjennomførte pilottilsyn med dette temaet, og åpnet ytterligere to tilsyn med temaet høsten 2022.

Mange skoler sørger ikke for at elevene får gjennomføre Elevundersøkelsen

Elevundersøkelsen er den viktigste landsdekkende undersøkelsen av elevenes læringsmiljø. Den årlige undersøkelsen gir elevene mulighet til å si sin mening om læring og trivsel på skolen, og er en viktig kilde til informasjon om elevenes oppfatning av eget læringsmiljø.

Vi gjennomførte tretten tilsyn med gjennomføring av Elevundersøkelsen. Det ble avdekket brudd på regelverket i alle tilsynene. Ingen av disse skolene hadde bestilt og fordelt brukernavn til Elevundersøkelsen for elevene på de obligatoriske trinnene. Vi påla derfor styrene å sørge for at skolen gjennomfører den obligatoriske Elevundersøkelsen.

Resultatene fra Elevundersøkelsen får stor oppmerksomhet, og brukes aktivt for å vurdere tiltak for å forbedre opplæringen. Hvis skolene ikke sørger for at alle elevene på de obligatoriske trinnene får mulighet til å gjennomføre Elevundersøkelsen, vil undersøkelsen bli mangelfull, og vi går glipp av viktig informasjon om elevenes oppfatning av læringsmiljøet og deres trivsel.

Styrene ved private skoler oppfyller ikke sitt ansvar

Skoler drevet etter privatskoleloven skal ha et styre som øverste organ. Styret er ansvarlig for å drive skolen i samsvar med privatskoleloven og skolens godkjenning. Styret skal være oppnevnt i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen blir drevet etter. Styrets ansvar ble undersøkt i ti tilsyn. To tilsyn ble avsluttet uten at det ble avdekket brudd på regelverket. I tilsynene undersøkte vi styrets sammensetning, møte- og uttalerett, budsjett, regnskap og informasjon til revisor, daglig leder, tilstandsrapport og inntak (i tre tilsyn). Vi fant ingen brudd regelverket knyttet til kravet om daglig leder.

Styrets sammensetning og møte- og uttalerett

Styret skal være oppnevnt i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen blir drevet etter. I tillegg til styrets medlemmer, har representanter fra en del grupper møte- og uttalerett på styremøtene. Formålet med å gi disse gruppene møte- og uttalerett, er å sikre dem informasjon om og innflytelse på styrets avgjørelser. Gruppene har en annen rolle og kan ha andre interesser enn styret og styrets medlemmer. I syv av tilsynene fant vi at styret ikke hadde sørget for å sende ut innkalling og sakspapirer til alle representanter med møte- og uttalerett. I halvparten av tilsynene avdekket vi at styret ikke hadde sørget for at alle representantene med møte- og uttalerett fikk tilsendt referat fra styremøtene. To tilsyn avdekket at styret ikke var oppnevnt i samsvar skolens vedtekter.

Budsjett, regnskap og informasjon til revisor

Styret har ansvar for å vedta skolenes budsjett og regnskap. Skolens organisasjonsform, for eksempel aksjeselskap eller stiftelse, stiller krav til skolens økonomi- og regnskapsforvaltning. I tillegg har privatskoleloven egne særregler og krav. Revisor må kjenne til disse for å kunne utføre sine oppgaver. Styret skal derfor gjøre skolens revisor kjent med privatskoleloven, forskrifter til privatskoleloven, skolens godkjenning, samt det årlige tilskuddsbrevet. I to av tilsynene ble det avdekket at styret ikke hadde vedtatt skolens budsjett, og i ett av tilsynene så vi at styret ikke hadde vedtatt skolens regnskap. Ett av tilsynene viste også at styret ikke hadde gjort revisor kjent med privatskoleloven og forskrifter til privatskoleloven.

Tilstandsrapport

Styret skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Som en del av oppfølgingsansvaret, skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i skolen når det gjelder læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Formålet med å utarbeide en tilstandsrapport, er at skolen skal iverksette tiltak der det er behov for det. I to tilsyn fant vi at skolene ikke hadde utarbeidet en årlig tilstandsrapport om læringsresultater, frafall og læringsmiljø. Styret skal drøfte den årlige tilstandsrapporten. For å oppfylle dette kravet, må styret motta og behandle rapporten hvert år. Hvis rapporten skal bidra til å forbedre svake områder, er det nødvendig at styret ikke bare drøfter resultatene og vurderingen av disse. Styret må i tillegg vurdere om det er behov for å sette inn tiltak. I fem tilsyn avdekket vi at styret ikke hadde drøftet tilstandsrapporten.

Inntak

Styret er ansvarlig for å fastsette skolens inntaksreglement, og skal sørge for at avgjørelser om inntak og avslag på inntak er i samsvar med forvaltningsloven. Inntak var tema i tre av tilsynene med styrets ansvar. Styret skal sørge for at skolen er åpen for alle som fyller vilkårene for inntak til offentlig skole. I to tilsyn avdekket vi at skolene ikke hadde gjort avgrensinger i inntaket tilgjengelig for mulige søkere og at skolene hadde satt egne krav eller vilkår for å kunne søke om eller få skoleplass. Vi avdekket også at en skole ikke hadde fastsatt avgrensninger i inntaket i forkant av inntak.

I ett tilsyn fant vi at styret ikke hadde fastsatt skolens inntaksreglement. Vi avdekket også i ett tilsyn at prioriteringskriteriene ikke var klare, saklige og objektive. Styret ved en av skolene hadde heller ikke sørget for at avgjørelser om inntak var i samsvar med skolens inntaksreglement. Ved en av skolene fant vi at noen avslag på søknad om inntak ikke viste til hjemmelen for vedtaket, eller inneholdt informasjon om de faktiske forholdene som var lagt til grunn. I alle tre tilsynene avdekket vi at vedtakene som skolene hadde utarbeidet, ikke inneholdt informasjon om å retten til å se sakens dokumenter. Vi fant også ett eksempel på vedtak som inneholdt begrensninger i klageretten og vi påpekte at det ikke er anledning til å fremsette som et vilkår at klage må være skriftlig.

Skolene mangler spesialkompetanse

Styret må sørge for å ha riktig og nødvendig kompetanse i skolen. For skoler godkjent på grunnlag av en anerkjent pedagogisk retning, gjelder det i tillegg et eget krav om spesialkompetanse relatert til den pedagogiske retningen. For å sikre at skolen gir elevene opplæring i tråd med den alternative pedagogikken, må skolen ha undervisningspersonale med spesialkompetanse. På montessoriskoler skal minst halvparten av den samlede stillingsprosenten av undervisningspersonalet på skolen ha spesialkompetanse innenfor montessoripedagogikk.

Spesialkompetanse ble undersøkt i seks tilsyn. Ett av tilsynene ble avsluttet uten at vi avdekket brudd på regelverket. I fire av tilsynene avdekket vi at skolene ikke oppfylte kravet om at minst femti prosent av den samlede stillingsprosenten av undervisningsstillingene er dekket av undervisningspersonale med spesialkompetanse innenfor montessoripedagogikk. Fire av tilsynene viste også at styret ikke hadde fulgt opp at kravet til spesialkompetanse til enhver tid er oppfylt. Dersom undervisningspersonalet ikke har tilstrekkelig relevant faglig og pedagogisk kompetanse, er det risiko for at elevene ikke får opplæring i samsvar med den pedagogiske retningen skolen er godkjent for.

Skolene oppfyller ikke kravene til individuelle opplæringsplaner for spesialundervisning

Styret må sørge for at skolen utarbeider individuelle opplæringsplaner som er i samsvar med vedtaket. Skolene skal utarbeide en IOP snarest mulig for alle elever som har vedtak om spesialundervisning. IOP-en skal være i samsvar med vedtaket og vise hvordan spesialundervisningen skal organiseres, hvilket innhold den skal ha og angi eventuelle avvik og individuelle mål for elevene. Planlegging av spesialundervisning ble undersøkt i tre tilsyn.

I alle tilsynene fant vi at skolene ikke utarbeidet IOP-er snarest mulig etter at vedtak ble fattet. I to tilsyn så vi at IOP-ene ikke inneholdt en beskrivelse av organiseringen i samsvar med vedtakene. I to tilsyn fant vi også at vedtakene manglet beskrivelse av avvik og mål i samsvar med vedtakene. I ett av tilsynene avdekket vi at beskrivelsene av innholdet i IOP-ene ikke var i samsvar med vedtakene. Vi fant også i ett av tilsynene at IOP-ene ikke inneholdt beskrivelse av avvik fra de ordinære læreplanene og hvilke mål elevene skal nå.

Skoleanlegg mangler godkjenning

Formålet med godkjenningsordningen er å bidra til at skoleanlegget fremmer trygghet, helse, trivsel og læring hos elevene. Statsforvalteren godkjenner skoleanlegget etter at skolen har fremlagt nødvendige godkjenninger fra kommunen. Statsforvalteren skal blant annet vurdere om anlegget er egnet for pedagogisk virksomhet og om anlegget ligger samlet. Godkjenningen skal gjelde det lokalet skolen til enhver tid benytter. Det betyr at skolene må søke om ny godkjenning når de gjør endringer av eksisterende anlegg som har betydning for godkjenningen, eller hvis skolen flytter til andre lokaler.

I det ene tilsynet vi gjennomførte med skoleanlegg, fant vi at skoleanlegget ikke hadde en gyldig godkjenning fra statsforvalteren. Godkjenningen av skolen var opprinnelig gitt med vilkår om at skolen måtte sørge for at ungdomsskolen ble et eget rettssubjekt, da lokalene for barneskolen og ungdomsskolen lå for langt fra hverandre for å oppfylle kravet om at skoleanlegg skal ligge samlet. I dette tilsynet påklaget skolen vedtaket vårt. Kunnskapsdepartementet opprettholdt vårt vedtak i desember 2022.

Offentlige tilskudd og skolepenger kommer ikke elevene til gode

Vårt utgangspunkt i tilsyn med skolenes økonomiforvaltning er at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. Det er styret som må sørge for at de offentlige tilskuddene og skolepengene kommer elevene til gode.

Vi gjennomførte seks tilsyn med manglende avdelingsregnskap. Skolene kan i utgangspunktet ikke drive annen virksomhet enn skole. Skolene kan imidlertid drive tilleggsvirksomhet med nær tilknytning til skolevirksomheten som utgjør en mindre del av den totale virksomheten. Dersom skolene driver tilleggsvirksomhet, skal dette ha eget avdelingsregnskap. Hver tilleggsvirksomhet skal føres på egen avdeling. Det er styrets ansvar å sørge for at regnskapet for tilleggsvirksomhetene er i tråd med regelverket. I alle seks tilsynene avdekket vi at skolene ikke hadde egne avdelingsregnskap for alle tilleggsvirksomhetene de drev.

Det er videre et krav at tilleggsvirksomheten skal være selvfinansiert. Dette betyr at skolen ikke kan bruke statstilskudd, skolepenger eller inntekter fra skolevirksomheten til å dekke kostnader til drift av tilleggsvirksomheter. Hvis skolene driver tilleggsvirksomhet, skal skolen vise hvordan felleskostnadene er fordelt på avdelingene. Vi førte fire tilsyn med underskudd i tilleggsvirksomhet. I alle tilsynene fant vi at skolene hadde brukt statstilskudd, skolepenger eller inntekter fra skolevirksomheten til å finansiere tilleggsvirksomheten i strid med privatskoleloven. I tre av tilsynene avdekket vi også at skolene ikke fordelte alle felleskostnadene mellom skolen og tilleggsvirksomhetene på en måte som sikrer at skolen ikke bruker statstilskudd, skolepenger eller inntekter fra skolevirksomheten til å finansiere tilleggsvirksomhetene.

Vi gjennomførte ett tilsyn med forbudet mot utlån av statstilskudd og skolepenger. Statstilskudd, skolepenger, inntekter fra skolevirksomhet og inntekter fra tilleggsvirksomhet kan ikke lånes ut. Midlene skal brukes til opplæring, og skal komme elevene til gode. I dette tilsynet fant vi at skolen hadde lånt ut statstilskudd eller skolepenger i strid med privatskoleloven.

De fire tilsynene med underskudd i tilleggsvirksomhet og det ene tilsynet med utlån av midler inneholdt i tillegg til pålegg om retting, et tilbakebetalingskrav. Til sammen krevde vi tilbakebetalt kr 2 751 697 i de foreløpige tilsynsrapportene. Ett av kravene ble imidlertid nedjustert i endelig rapport slik at vi til sammen krevde tilbakebetalt kr. 1 728 929 i 2022.

Styret sikrer ikke at skolene varsler, undersøker, og setter inn tiltak i skolemiljøsaker

Vi gjennomførte fem tilsyn med skolemiljø i 2022. Tilsynene hadde noe ulike innretninger:

• skolemiljø og internkontroll (to tilsyn)
• styrets arbeid med skolemiljø (to tilsyn)
• skjerpet aktivitetsplikt (ett tilsyn)

Selv om tilsynene hadde til dels ulike tema, var det flere sammenfallende funn i de fem tilsynene. I det følgende vil vi oppsummere funnene samlet for disse tilsynene.

For å sikre retten til et trygt og godt skolemiljø, har skolen en aktivitetsplikt etter opplæringsloven § 9A-4 og en skjerpet aktivitetsplikt etter § 9A-5. Aktivitetsplikten er delt i fem delplikter. Alle som arbeider på skolen, har plikt til å følge med, gripe inn og varsle hvis de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø. Videre har skolen plikt til å undersøke saken og, så langt det finnes egnede tiltak, sørge for at eleven får et trygt og godt skolemiljø. Den skjerpede aktivitetsplikten gjelder for tilfeller hvor det er mistanke om eller kjennskap til at en elev blir krenket av en som arbeider på skolen. Styret skal ha internkontroll med skolens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Arbeidet med internkontrollen skal være systematisk og tilpasset. Det sentrale er om elevene har et trygt og godt skolemiljø som et resultat av styrets internkontroll.

På flere skoler fant vi, uklare ansvarsforhold, mangel på skriftlige rutiner, eller en felles beskrivelse av praksis. Vi avdekket blant annet at:

• ikke alle som arbeider på skolen, visste at de har plikt til å varsle ved mistanke om eller kjennskap til at en elev blir krenket av en som arbeider på skolen
• ikke alle som arbeider på skolene varsler daglig leder så raskt som sakene tilsier, dersom de får mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har et trygt og godt skolemiljø
• skolen og skoleeier ikke undersøkte saker så raskt som sakene tilsier det, ved mistanke om eller kjennskap til at en elev ikke har det trygt og godt
• skolen og skoleeier ikke undersøkte saker så raskt som sakene tilsier det når det er mistanke eller kjennskap til at en ansatt på skolen krenker en eller flere elever
• skolen og skoleeier ikke dokumenterte hva som blir gjort for å oppfylle undersøkelsesplikten
• skolene ikke informerte elever om rettighetene i opplæringsloven kapittel 9A, aktivitetsplikten, den skjerpede aktivitetsplikten og om muligheten til å melde saken til statsforvalteren

Vi fant færrest brudd knyttet til delplikten om å sette inn egnede tiltak. I ett tilsyn hadde ikke skolen satt inn egnede tiltak så raskt som regelverket krever. I ett av tilsynene hadde ikke skolen satt inn egnede tiltak der en som arbeidet på skolen krenket en elev. I ett tilsyn fant vi også at styret ikke hadde nødvendige rutiner og prosedyrer for at skolen setter inn egnede tiltak så raskt som regelverket krever.

Styrene hadde ikke fanget opp og sørget for at regelverket ble rettet

Vi har ført tilsyn med de enkelte pliktene i opplæringsloven og styrets krav til internkontroll samtidig. Det vil si at vi har undersøkt om aktivitetsplikten etter opplæringsloven er oppfylt og om styret sikrer regeletterlevelse gjennom styringstiltakene som er satt i verk.

Styret skal tilpasse omfanget av internkontrollen basert på risikovurderinger. Styret skal holde seg jevnlig orientert om skolen oppfyller kravene til å varsle, undersøke og sette inn tiltak. Regelverksbrudd må fanges opp og rettes gjennom risikoreduserende tiltak for å sikre at elevene har et trygt og godt skolemiljø.

Færre pålegg om retting etter tilsyn med årsregnskap

I 2022 gjorde vi flere endringer i årsregnskapstilsynet. Hensikten var å effektivisere kontrollen, samt forbedre risikovurderingene våre. Vi ønsket å følge opp mangelfulle notekrav raskere enn tidligere år. Totalt var det 36 skoler som ikke leverte årsregnskapet innen fristen. Alle disse fikk varsel om at vi ville holde tilbake statstilskudd på grunn av manglende levering. Alle skolene, bortsett fra en, sendte inn dokumentasjon før fristen på varselet gikk ut. Denne skolen fikk vedtak og vi holdt tilbake tilskuddet. Vi avdekket at 56 skoler hadde én eller flere mangler i dokumentasjonen. Det var totalt 3 skoler som endte opp med å få vedtak om tilbakehold av statstilskudd som følge av ufullstendig dokumentasjon.

I 2019 og 2020 sendte vi ut pålegg om retting for brudd på notekrav til henholdsvis 138 og 102 skoler. Vi ser en vesentlig forbedring på kvaliteten på skolenes noter i 2022. Det var i underkant av 30 skoler som hadde mangelfulle noter, og for de fleste var det mindre mangler.