Midlertidig regelverk for grunnopplæringen om Covid-19

Midlertidig lov
§ 7.Skoleeieres plikt til å sørge for opplæring

Kravet i § 7 første ledd gjelder både når skolen eller enkelte trinn er stengt av nasjonale myndigheter, og når skolen eller enkelte trinn er stengt av kommunen. Med begrensninger med hjemmel i smittevernloven siktes det til smittevernfaglige tiltak og krav om smittevernfaglig forsvarlig drift som påvirker skolevirksomhetene. Det kan for eksempel være tiltak som gjelder kontakthyppighet, avstand mv.

Departementet har i § 3 og § 3a i midlertidig forskrift gitt utfyllende bestemmelser om plikten til å sørge for opplæring på skolen og hjemme i ulike situasjoner og for ulike elevgrupper. Bestemmelsene trådte i kraft 22. januar 2021.

Midlertidig forskrift
§ 3.Tilbud på skolen og hjemme under utbruddet av covid-19

Hovedregelen er at elevene skal få opplæring på skolen, jf. § 3 første ledd i den midlertidige forskriften. I de tilfellene der det er nødvendig for å sikre at elevene samlet får den opplæringen de skal ha, skal skoleeier sørge for opplæring hjemme i tillegg til opplæring på skolen.

Reglene i § 3 gjelder ikke for voksenopplæringen, der det i større grad er åpnet for fjernundervisning. Skoleeierens plikt etter § 7 i den midlertidige loven til å sørge for opplæring selv om skolen er stengt eller må drive med begrensninger som følge av smitteverntiltak i gjelder også for voksne.

Paragraf 3 andre ledd i den midlertidige forskriften åpner for at elevene kan få opplæring hjemme dersom smittevernfaglige begrensninger hjemlet i smittevernloven gjør det nødvendig å stenge skolen eller redusere antallet elever som er til stede samtidig.

Dersom skolene har redusert antall elever som er til stede samtidig på grunn av smitteverntiltak, jf. smittevernloven, skal skoleeiere sørge for at alle elever på alle trinn jevnlig og hver uke får et tilbud på skolen. Skoleeier skal sørge for hjemmeopplæring i tillegg til tilbud på skolen dersom det er nødvendig for at elevene samlet sett får den opplæringen de skal ha. Elevene på 1.–4. trinn skal så langt som mulig motta et fulltidstilbud på skolen.

Paragraf 3 tredje ledd i den midlertidige forskriften åpner på visse vilkår for at skoler som har hatt mye fravær over tid som følge av utbruddet av covid-19 i en begrenset periode kan gjennomføre mindre deler av opplæringen hjemme for elevene på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Opplæringen hjemme må være nødvendig av hensyn til elevenes samlede opplæring. Det må dermed gjøres en nødvendighetsvurdering. Med elevenes samlede opplæring siktes det både til elevens mulighet til faglige utbytte, men også til muligheten til å ivareta omsorgsbehov, sosial tilhørighet mv.

Elevene skal fremdeles få en pedagogisk forsvarlig opplæring. I denne vurderingen må skolene ta hensyn til elevenes alder og modenhet, elevenes hjemmeforhold, elevenes forutsetninger for å kunne nyttiggjøre seg av opplæringen hjemme og elevenes behov for oppfølging og mulighet til å oppleve sosial tilhørighet. Dette vil være en skjønnsmessig vurdering.

I vurderingen av om det skal tas i bruk hjemmeopplæring etter tredje ledd, skal elevenes beste være et grunnleggende hensyn. Dette kravet er ment å ytterligere understreke at det må gjøres en helhetlig vurdering av konsekvensene for elevene – både med hensyn til læringsutbytte og andre konsekvenser for elevene på kort og lang sikt.

Elever med særlige behov skal ha tilbud om opplæring på skolen.

Det er et krav etter § 3 fjerde ledd i den midlertidige forskriften at opplæringen hjemme må gis på en måte som gir elevene god mulighet for å få hjelp og oppfølging gjennom skoledagen. Det er derfor ikke nok å gi elevene oppgaver de kan løse hjemme med mulighet for skriftlig dialog med lærer. Skoleeier må derfor sørge for at opplæringen kan gjennomføres i samsvar med disse kravene. Dette innebærer at skoleeier må sørge for at elevene har tilgang til nødvendig utstyr og ved at lærerne kan ha muntlig dialog med elevene gjennom skoledagen. Disse kravene gjelder både ved hjemmeopplæring på barnetrinnet, ungdomstrinnet og i videregående skole.

Da forslaget til ny § 3 i den midlertidige forskriften var på høring, la departementet høringen følgende til grunn for hvilke krav som skal stilles til hjemmeopplæringen:

“Hvilke krav som stilles til direkte kontakt mellom lærere og elever, vil blant annet være avhengig av hvor lenge hjemmeopplæringen skal foregå. Hvis en enkeltelev eller noen elever er hjemme noen dager, stilles det mindre krav til hjemmeopplæringen. Dersom elever må få hjemmeopplæring over lenger tid, eller dersom skolene har lagt opp til hjemmeopplæring ut fra forslaget i denne høringen, stilles det strengere krav til hjemmeopplæringen som gis. God mulighet for hjelp og oppfølging kan sikres gjennom direkte kontakt gjennom hele undervisningsøkter (sanntid) eller ved at skolen på annen måte sørger for muntlig dialog med elevene gjennom skoledagen. Jo lengre hjemmeopplæringen varer, desto viktigere er det at hjemmeopplæringen også ivaretar elevenes mulighet for medvirkning og samhandling med medelever. Det må også sikres at elevene har tilgang til nødvendig utstyr til delta i den opplæringen det legges opp til.

Hvilke krav som stilles til direkte kontakt mellom lærere og elever i hjemmeopplæringen, vil også avhengig av elevens alder og forutsetninger. Yngre elever vil ofte ha behov for tettere oppfølging og vil også være mer avhengig av at det er god muntlig dialog med læreren gjennom skoledagen.

Hvilke krav som stilles til hjemmeopplæringen, vil også avhenge av hvordan tilsvarende opplæring ville blitt gitt dersom elevene var på skolen. Også når elevene er på skolen, gis mye opplæring ved at elevene får oppgaver de skal løse med hjelp og oppfølging av en lærere fordi man tenker dette er en egnet måte å lære stoffet på. Forslaget om at hjemmeopplæringen må gis på en måte som gir elevene god mulighet for hjelp og oppfølging gjennom skoledagen, er ikke til hinder for at opplæringen gis slik også når opplæringen skjer hjemme. Men det er viktig at hjemmeopplæringen gis slik at elevene får god veiledning i forkant, og oppfølging og mulighet for hjelp underveis.”

Når det gis hjemmeopplæring etter § 3 tredje ledd, gjelder i tillegg kravet om opplæringen skal være pedagogisk forsvarlig, se punkt 3.1.3.

Skoleeier må i medhold av § 3 femte ledd i den midlertidige forskriften melde fra til statsforvalteren når skoleeier beslutter å gi hjemmeopplæring. Plikten til å melde fra gjelder ikke ved lokale eller nasjonale vedtak om stenging eller nasjonale beslutninger om rødt nivå i trafikklysmodellen. Meldeplikten gjelder heller ikke der elever må være hjemme pga. karantene e.l. eller fordi de eller noen i nær familie er i risikogruppen.

I meldingen skal skoleeier redegjøre for innholdet i og begrunnelsen for beslutningen. Skoleeier må vurdere løpende om vilkårene for å gjennomføre opplæringen hjemme er oppfylt. Dersom skoleeier beslutter å forlenge opplæringen hjemme utover to uker, må skoleeier melde fra til statsforvalteren på nytt.

Midlertidig forskrift
§ 3a.Elever som uansett skal ha tilbud på skolen eller hjemme.

Skoleeiere skal selv vurdere om det er barn eller unge som skal få et dagtilbud i medhold av § 3a i den midlertidige forskriften, f.eks. på skolen. De kan dermed ikke nøye seg med å vurdere eventuelle forespørsler om plass. Skoleeier må dermed aktivt kartlegge og vurdere hvilke barn og unge som skal få et tilbud. Skoleeier skal alltid vurdere om barn og unge som får spesialundervisning skal få tilbud om opplæring på skolen. Skoleeiers plikt til å kartlegge og vurdere om det er elever som skal ha tilbud. Dersom en elev skal ha et tilbud på skolen på grunn av foreldrenes funksjon, er det naturlig at skoleeier bare vurderer om eleven skal få tilbud hvis foreldrene ber om det. Samtidig er det klart at skoleeier har en veiledningsplikt om hvilke regler som gjelder, inkludert om hvem som har rett til tilbud.

Bestemmelsen gjelder dersom skolen eller trinnet er stengt med hjemmel i smittevernloven. Bestemmelsen gjelder også dersom skolen eller trinnet er vedtatt stengt av nasjonale myndigheter eller av kommunen. Elever med særlig behov skal også ha et tilbud på dagtid der de andre elevene får opplæringen hjemme etter § 3 tredje ledd.

Foreldrenes funksjon

Når skoler og skolefritidsordninger er stengt eller har redusert åpnings- eller oppholdstid etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven, skal skoleeiere likevel sørge for et tilbud på dagtid til elever under 12 år som har minst én forelder ansatt i helse- og omsorgstjenesten, transportsektoren, innen andre kritiske samfunnsfunksjoner eller kritiske virksomhetsfunksjoner innen andre samfunnsfunksjoner som vurderes som viktige i håndteringen av utbruddet av covid-19.

Justisdepartementet har utarbeidet en liste som skal bidra til å tydeliggjøre hvilke typer virksomheter og personellgrupper som er sentrale for å opprettholde driften av kritiske samfunnsfunksjoner. Denne listen inkluderer også kritiske virksomhetsfunksjoner innen andre samfunnsfunksjoner som vurderes som viktige i tilknytning til håndteringen av utbruddet av covid-19. Listen er avgjørende i vurderingen av om foreldre har kritiske samfunnsfunksjoner mv. som gjør at eleven skal få tilbud på skolen.

Det er tilstrekkelig at barn har én forelder i kritiske samfunnsfunksjoner mv. for å ha krav på et tilbud. Paragraf 3a andre ledd i den midlertidige forskriften ble endret 26. april 2021. Endringen innebærer at eleven skal få det tilbudet som er nødvendig for at forelderen skal kunne ivareta den kritiske samfunnsfunksjonen. Det tilbudet eleven normalt har på skolen og i skolefritidsordningen utgjør en ytre ramme for hvor omfattende tilbudet må være. Det innebærer at det etter en konkret vurdering kan være grunnlag for å redusere tilbudets omfang for elever der bare en av foreldrene er ansatt i en kritisk samfunnsfunksjon. Men tilbudet må ikke reduseres dersom det fører til at forelderen ansatt i en kritisk samfunnsfunksjon må redusere sin arbeidstid for å være hjemme med barnet. Vi har skrevet mer om dette, og om kravene til dokumentasjon her.

Særlige behov

Skoleeier må vurdere konkret hvilke barn og unge som skal ha plass på grunn av særlige behov. I vurderingen av om en elev skal få tilbud etter unntaket, skal det legges vekt på om og i hvilken grad barnets og den unges behov kan bli ivaretatt dersom de er hjemme. Skoleeier skal alltid vurdere om elever som har spesialundervisning eller andre individuelle tilrettelegginger, bør få et tilbud på skolen eller i andre egnede lokaler. Hva slags tilrettelegging eleven skal ha, hvilket utstyr som kreves og elevens muligheter til å gjøre seg nytte av fjernundervisning, er relevante momenter i denne vurderingen. Det kan for eksempel være ekstra vanskelig for elever som har svake norskferdigheter, å få utbytte av opplæringen som blir gitt som fjernundervisning.

Plikten til å ha et tilbud til elever med særlig behov, må ses i sammenheng med at skoleeier bare kan gjøre tilpasninger i opplæring og tilrettelegging som følger av enkeltvedtak med hjemmel i opplæringsloven kapittel 2, 3, 4A, og 5 dersom det kan godtgjøres at det er nødvendig og forsvarlig. Unntaket knyttet til særlige behov inkluderer også de elevene som er særlig utsatte for å ikke fullføre videregående opplæring eller få standpunktvurdering i fag. Dette kan gjelde flere elever enn det normalt gjør på grunn av at opplæringen organiseres som fjernundervisning.

For barn og unge med særlige behov, må det vurderes konkret hvor omfattende tilbud de skal ha ut fra behovet som skal ivaretas. I vurderingen må det ses hen til at skoleeier bare kan gjøre tilpasninger i opplæring og tilrettelegging som følger av enkeltvedtak dersom det kan godtgjøres at det er nødvendig og forsvarlig. Det er krav om at det skal legges stor vekt på elevens beste. Bakgrunnen for unntaket om særlig behov er at barn og unge kan ha behov som ikke kan ivaretas hjemme. I hvilken grad vedtak om spesialundervisning og andre tilrettelegginger kan ivaretas som fjernundervisning, vil dermed ha betydning for hvor omfattende tilbud eleven skal ha på skolen. Dersom eleven har et særlig omsorgsbehov, vil det tilsvarende måtte vurderes i hvilken grad dette kan ivaretas når eleven er hjemme.

Det følger av § 3a siste ledd i den midlertidige forskriften at elever som er i risikogrupper, eller som har nær familie i risikogrupper, skal få tilbud om opplæring hjemme selv om skolen eller trinnet ellers er åpent. Også ovenfor disse elevene har skoleeier plikt til å gi opplæring til elevene hjemme uavhengig av hvor lenge elevene ikke kan være på skolen.

Veilederne om smittevern i skoler som er utarbeidet av Folkehelseinstituttet og Utdanningsdirektoratet er avgjørende i vurderingen av hvem som er i risikogrupper. Skoleeier må vurdere om og hva slags dokumentasjon som skal kreves. I forarbeidene til bestemmelsen fremgår det at det ikke er nødvendig å stille absolutt krav om legeerklæring. Begrunnelsen for dette er at det i mange tilfeller er klart, eller at det allerede foreligger dokumentasjon på at barnet eller noen i nær familie er i risikogrupper, slik at det ikke er nødvendig å innhente særskilt dokumentasjon for dette. Med nær familie siktes det til dem som eleven bor sammen med, og som det ikke er forsvarlig at barnet isoleres fra i en periode.

Det følger av annet ledd siste setning i § 7 at departementet i forskrift kan fravike reglene i forvaltningsloven kapittel IV, V og VI og fastsette forenklede saksbehandlingsregler for avgjørelser om hvem som skal få tilbud på skolen, og hvem som skal få opplæring hjemme.

Etter forskriften § 4 første ledd gjelder ikke forvaltningsloven kapittel IV og V for avgjørelser av søknader om hvem som skal få tilbud i barnehagen eller på skolen i perioder hvor barnehagen, skolen eller skolefritidsordningen er stengt eller har redusert åpnings- og oppholdstid etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Forvaltningsloven kapittel IV og V gjelder heller ikke for avgjørelser om hvem som skal få opplæring hjemme fordi eleven eller noen i nær familie er i risikogrupper.

Skoleeiere må ha en forsvarlig saksbehandling av saker som nevnt i første ledd. Skoleeiere må underrette foreldre skriftlig om avslag på tilbud og om eventuell klageadgang. Avslag som følge av at foreldrene ikke vurderes å ha kritiske samfunnsfunksjoner, kan ikke påklages. Øvrige avslag kan påklages. Kommunens og fylkeskommunens klageorgan etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er klageinstans for avslag om slike tilbud. Ved avslag fra statlige skoler er Utdanningsdirektoratet klageinstans.

Det betyr at skoleeiere skal underrette skriftlig om avslag på søknader om tilbud. Det vil ikke gjelde krav til begrunnelse av vedtaket. Forarbeidene understreker at det med «søknad» refereres til et initiativ fra foreldre som ønsker tilbud på skolen eller opplæring hjemme i samsvar med unntakene i regelverket. Det skal ikke stilles formkrav til søknaden, og skoleeier må legge opp til en enkel og tilgjengelig måte for foreldre til å få vurdert om de kan få tilbud på skolen eller opplæring hjemme til sitt barn. Forarbeidene understreker dessuten at skoleeier selv må sørge for å tilby plass til barn som er omfattet av unntaket i stengingsvedtaket ut fra barnets behov.