Rammene i regelverket for barnehage- og skoletilbudet under koronapandemien

Covid-19-forskriften § 14 b stiller krav til smittevernfaglig forsvarlig drift av barnehager og opplærings- og utdanningsvirksomheter. Som ellers i covid-19-forskriften, er ansvaret for at kravene til smittevernfaglig forsvarlig drift er oppfylt, lagt til den som er ansvarlig for virksomheten, i dette tilfellet til barnehage- og skoleeier. I disse tilfellene er det ikke nødvendig at smittevernmyndighetene har fattet vedtak etter smittevernloven § 4-1. 

For kommunale barnehager og offentlige grunnskolers vedkommende, er kommunen ansvarlig for virksomheten som barnehage- og skoleeier. I offentlige videregående skoler er fylkeskommunen skoleeier, og den privateide virksomheten som drifter private barnehager/skoler er barnehage- og skoleeier.

For private barnehage- og skoleeiere, er det etter bestemmelsens ordlyd eier som har ansvar for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift. Private eiere kan delegere oppgaven med å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift til den enkelte skole eller barnehage, men har som eier fremdeles ansvar for at driften er smittevernfaglig forsvarlig.

Det går frem av covid-19-forskriften § 14 b første ledd at «smittevernfaglig forsvarlig drift» omfatter tiltak som bidrar til at syke personer ikke er i virksomheten, hygienetiltak og kontaktreduserende tiltak. Se også andre ledd punkt a-d i bestemmelsen.

Smittevernveilederne gir utførlige detaljer om hvordan disse tiltakene skal praktiseres på de ulike nivåene i trafikklysmodellen. Hva som utgjør smittevernfaglig forsvarlig drift vil derfor variere ut fra hvilket tiltaksnivå (grønt, gult og rødt) barnehagen eller skolen er på.

Barnehage- og skoleeier kan søke råd og veiledning om tiltak og hvordan de kan drive smittevernfaglig forsvarlig hos kommunen som lokal smittevernmyndighet.

Barnehage- og skoleeier kan ikke fravike tiltaksnivået etter trafikklysmodellen som er fastsatt av kommunen som smittevernmyndighet. Det betyr at den enkelte barne- og skoleeier ikke kan gå til grønt eller rødt nivå, dersom kommunen har bestemt at barnehagene og skolene i kommunen skal være på gult nivå.

Etter § 14 b tredje ledd er hovedregelen at barnehage- og skoleeiere skal gi et ordinært tilbud på skolen og i skolefritidsordningen til alle elever og et ordinært tilbud til alle barnehagebarn. Dette utgangspunktet gjelder på alle tiltaksnivåene.

Covid-19-forskriften § 14 b tredje ledd gir imidlertid barnehage- og skoleeier anledning til å redusere åpningstider og antall barn til stede samtidig, dersom dette anses nødvendig for å oppfylle kravene til smittevernfaglig forsvarlig drift. I dette ligger det at

• det kan ikke fattes beslutninger om andre forhold enn reduksjon i åpningstider og antall barn til stede
• bare hensynet smittevernfaglig forsvarlig drift kan gi grunnlag for å redusere åpningstider og antall barn til stede, og bare når det er nødvendig
• tilbudet kan ikke reduseres mer enn det som er nødvendig for å kunne drive smittevernfaglig forsvarlig

Etter ordlyden vil «redusere» åpningstider eller barn/elever som er til stede samtidig tilsi at det ordinære tilbudet blir redusert, men at det ikke kan bortfalle helt. Det betyr at § 14 b ikke gir barnehage- eller skoleeiere, eller den enkelte barnehage eller skole, adgang til selv å stenge barnehagen eller skolen slik at det ordinære tilbudet bortfaller helt. Dette er en beslutning som bare kommunen som smittevernmyndighet kan fatte jf. smittevernloven § 4-1.

For barnehager kan det være utfordrende å ha ansatte nok til å dekke hele åpningstiden på rødt nivå. Dette kan medføre at barnehageeier må redusere åpningstidene for å sikre at for eksempel kravene til kohortinndeling på rødt nivå kan overholdes.

Særlig om redusert skoletilbud

Den midlertidige forskriften § 3 første og andre ledd setter en skranke for omfanget av skoleeiers adgang etter covid-19-forskriften § 14 b til å redusere tilbud eller antall elever som er til stede. Dette innebærer at skoleeier ikke kan redusere åpningstidene etter covid-19-forskriften § 14 b i så stor grad at de ikke oppfyller kravene til opplæringen i midlertidig forskrift § 3 andre ledd.

Dersom skolene har redusert antall elever som er til stede samtidig på grunn av smitteverntiltak, skal skoleeiere sørge for at alle elever på alle trinn jevnlig og hver uke får et tilbud på skolen. Skoleeier skal sørge for hjemmeopplæring i tillegg til tilbud på skolen dersom det er nødvendig for at elevene samlet sett får den opplæringen de skal ha. Elevene på 1.–4. trinn skal så langt som mulig motta et fulltidstilbud på skolen.

Det betyr at skoleeier ikke kan bestemme at det ordinære opplæringstilbudet

• bortfaller helt for alle elever på skolen og tilby full hjemmeopplæring
• bortfaller helt for ett eller flere trinn og tilby disse elevene full hjemmeopplæring

Dette er det kun kommunen som smittevernmyndighet som kan gjøre med hjemmel i smittevernloven § 4-1.

På gult nivå i trafikklysmodellen er terskelen for å redusere åpningstidene i utgangspunktet høy. Den midlertidige forskriften § 3 tredje ledd gir likevel skolen adgang til å gi elever på ungdomstrinnet og i videregående opplæring deler av opplæringen hjemme på gult nivå, dersom skolen har hatt mye fravær blant de ansatte og elevene knyttet til pandemien over tid og hensynet til elevenes samlede opplæring gjør det nødvendig. Denne adgangen til å gi de eldste elevene deler av opplæringen hjemme i en kortere periode er ikke direkte knyttet til ivaretakelse av hensynet til smittevernfaglig forsvarlig drift, men til konkrete kapasitetsutfordringer over tid ved den enkelte skolen som følge av covid-19.

Barnehage- og skoleeier har kun adgang til å redusere åpningstider og antall barn eller elever som er til stede samtidig dersom det er «nødvendig» for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift i den enkelte barnehage og skole.

Dette gjelder i utgangspunktet på alle tiltaksnivåene, men vurderingen av om det er nødvendig å redusere åpningstider og antall barn til stede for å opprettholde smittevernfaglig forsvarlig drift, medfører at det skal en del til før skolene i praksis kan bruke denne myndigheten. I praksis vil det være uaktuelt å redusere åpningstider eller antall barn på grønt nivå, fordi kravene til smittevernfaglig forsvarlig drift på dette nivået ikke krever økt bemanning. Det skal også mye til for å begrunne reduksjon i tilbudet på gult nivå.

Dersom skolen kan foreta mindre inngripende tiltak enn å «redusere åpningstider og antall barn» for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift, vil det ikke være «nødvendig» å redusere åpningstider og antall barn. I dette ligger det at skolen må ivareta elevens rett til opplæring på skolen så langt det er mulig, og vurdere andre, mindre inngripende alternativer først for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift. Tilbudet kan ikke reduseres mer enn det som er nødvendig for å kunne drive smittevernfaglig forsvarlig. Tilsvarende gjelder for barnehagene.

Vurderingen av om det er «nødvendig» for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift vil derfor være en bred helthetsvurdering der barnehage- eller skoleeier må ta hensyn til:

• vedtatt tiltaksnivå
• om personaltilgangen er tilstrekkelig til å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift mv.

Listen over er ikke uttømmende. Relevante hensyn i vurderingen kan variere mellom barnehager og skoler. I tillegg kan blant annet barnehagen eller skolens størrelse også spille inn.

Mangel på personell, for eksempel som følge av karantene eller sykdom, og begrenset vikartilgang er forhold som i noen tilfeller kan føre til at det blir vanskelig å drive smittevernfaglig forsvarlig. Omfattende mangel på personell eller manglende tilgang til vikarer kan i utgangspunktet gi større utfordringer for smittevernfaglig forsvarlig drift, enn der skolen kun mangler en lærer/vikar for å være fullt bemannet. I en liten barnehage eller på en liten skole kan imidlertid fravær hos en barnehageansatt eller lærer ha større betydning. Forhold som hvor omfattende personellmangelen er, tiden barnehagen eller skolen har til å områ seg, tilgangen til vikarer og muligheter til annen type organisering og hvilke klassetrinn som er berørt av personell/vikarmangel, er forhold som også kan ha betydning.

Det er ikke adgang til å begrunne et redusert tilbud med andre hensyn enn hensynet til å drive smittevernfaglig forsvarlig. Det er derfor ikke adgang til å redusere tilbudet i barnehage, skole eller SFO ut fra økonomiske hensyn, som for eksempel at barnehagen eller skolen vil spare penger eller ikke tar seg råd til å sette inn vikarer. Det er barnehage- og skoleeier som har det økonomiske ansvaret for å sikre en tilfredsstillende kvalitet på tilbudet til barn og elever. Kommunene, fylkeskommunene, friskolene og de private barnehagene kompenseres for ekstrakostnader som følge av nødvendige smitteverntiltak, som for eksempel leie av lokaler og kostnader til ekstra personalressurser¹ . Det er bare anledning til å redusere tilbudet på grunn av vikarmangel dersom manglende vikartilgang medfører at barnehagen eller skolen ikke kan oppfylle kravene om smittevernforsvarlig drift ut fra en helhetsvurdering.

Ansatte som er i karantene er i utgangspunktet friske, men har vært i en situasjon der de kan ha blitt smittet. Det at de skal holde seg hjemme er ikke et tiltak som følger av smittevernveilederne og trafikklysmodellen (der det går frem at syke ikke skal møte på skolen), men følger av TISK-strategien. Det er likevel slik at mangel på ansatte, fordi de ansatte er i karantene, vil virke inn på skolens muligheter til å drive smittevernfaglig forsvarlig, f.eks. skolens muligheter til å overholde avstandskrav, reduserte gruppestørrelser mv.

Kommunen kan som smittevernmyndighet veilede om det er nødvendig med begrensninger i åpningstider eller tilstedeværelse for å sikre smittevernfaglig forsvarlig drift. Vi anbefaler at barnehage- og skoleeier dokumenterer begrunnelsen for å redusere antallet barn/elever som er til stede eller reduksjon i åpningstiden skriftlig.

^{1Se brev fra Kunnskapsdepartementet 11.02.2021: Kompensasjon for merutgifter knyttet til smittevernstiltak i barnehager og skoler og forventninger til kommuner og fylkeskommuner og brev fra Kunnskapsdepartementet 11.03.2021: Kompensasjon for merutgifter til smitteverntiltak og anbefalinger rettet mot skoler og barnehager, som gjelder private barnehager og friskoler.}