Elever fra Ukraina i videregående opplæring – undersøkelse våren 2023

Utdanningsdirektoratet har undersøkt det fylkeskommunale tilbudet i videregående opplæring til nyankomne flyktninger fra Ukraina i alderen 16–19 år. Det er andre gang fylkeskommunene svarer på spørsmål om tilbudet til denne gruppen, og vi har fulgt opp funnene fra forrige undersøkelse (desember 2022) med nye spørsmål om de av ungdommene som ikke deltar i et fylkeskommunalt tilbud. Selv om de fleste spørsmålene i denne undersøkelsen gjelder nyankomne ungdommer fra Ukraina, har undersøkelsen overføringsverdi til fylkeskommunens tilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever generelt.

Undersøkelsen ble gjennomført i perioden 16. mai til 9. juni, og består av spørsmål med flervalgssvar. Alle de 27 spørsmålene har kommentarfelt som fylkeskommunene i stor grad har benyttet. Det har resultert i gode beskrivelser av fylkeskommunal praksis, og av vurderingene de legger til grunn når de utformer tilbud til nyankomne elever.

Udir har drøftet utkast til spørsmål med et utvalg fylkeskommuner i FKU-AU. På bakgrunn av denne dialogen valgte vi å ikke stille spørsmål om tallgrunnlaget i denne omgang. Da undersøkelsen ble gjennomført var ikke inntaket til skoleåret 2023–2024 ferdigstilt. Fylkeskommunene var også i en travel periode med å saksbehandle inntaket for denne målgruppen. Vi varslet derfor om at en undersøkelse om antall unge nyankomne i et fylkeskommunalt tilbud utsettes til høsten 2023.

Samtlige fylkeskommuner har svart på undersøkelsen, men Oslo svarte for sent til å rekke å bli inkludert i rapportens tabeller og figurer. Svarene fra Oslo gjengis i et eget avsnitt. Siden Troms og Finnmark fylkeskommune allerede er administrativt og økonomisk delt, er tallet på fylkeskommuner vi henviser til likevel 11, men dette inkluderer altså ikke Oslo.

Udir vil takke fylkeskommunene for godt samarbeid om denne og forrige undersøkelse, og for gode utdypende svar. Dette er viktig for å vurdere behov for videre tiltak på området.

Ungdom som har fullført norsk grunnskole eller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Dette står i opplæringsloven (oppll.) § 3-1. Retten til videregående opplæring gjelder for alle som oppholder seg lovlig i Norge, jf. § 3-1 siste ledd. Her er det også fastsatt særskilte regler for ungdom under 18 år. Retten til videregående opplæring gjelder ut det skoleåret som begynner det året eleven fyller 24 år, jf. § 3-1 tredje ledd. Ungdom som har fylt 15 år, søker selv om inntak til videregående opplæring, jf. § 3-1 første ledd siste punktum.

Det er et vilkår for inntak til vg1 at søkeren kan dokumentere fullført norsk grunnskoleopplæring eller tilsvarende. Søkere med grunnopplæring fra et annet land, fyller vilkårene dersom de har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet som er minst 9 år. Dette følger av forskrift til opplæringsloven (forskriften) § 6-13. Etter forskriften § 6-13 første ledd bokstav c gjelder det også søkere som kan legge frem dokumentasjon på tilsvarende realkompetanse som fullført norsk grunnskoleopplæring for voksne etter oppll. § 4A-1 og forskriften § 4-29.

Særskilt språkopplæring

Elever i videregående opplæring med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring etter oppll. § 3-12 inntil de har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den ordinære opplæringen. Om nødvendig har disse elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler.

Egne grupper, klasser eller skoler

Skoleeier kan etter oppll. § 3-12 femte ledd også velge å organisere opplæringen for nyankomne i egne grupper, klasser eller skoler, ofte betegnet som «innføringstilbud». Bestemmelsen innebærer en begrenset rett for skoleeiere til å gjøre unntak fra oppll. § 8-2 om at elevene til vanlig ikke skal organiseres etter faglig nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet og fra læreplanverket for Kunnskapsløftet LK20.

Etter § 3-12 siste ledd skal elev/foresatte samtykke til innføringstilbud. I juni 2022 ble midlertidige endringer i opplæringsloven vedtatt, som innebærer at kravet til samtykke ikke gjelder «dersom opplæring gjennom eit særskilt organisert tilbod er nødvendig for å gi nykomne elevar eit forsvarleg opplæringstilbod i ein situasjon der det kjem svært mange fordrivne frå Ukraina.»

Regler for inntak

Kap. 6 i forskriften regulerer inntak til videregående opplæring. Forskriften § 6-8 innebærer at det er søknadsfrist og inntak til videregående opplæring en gang i året. Den ordinære søknadsfristen er 1. mars. Elever med individuelle behov skal søke innen 1. februar. Fylkeskommunene skal ta stilling til for sent innkomne søknader «så langt råd er», og eventuelt behandle søknaden for etterfølgende skoleår. Fylkeskommunene skal sikre at det ikke skjer usaklig forskjellsbehandling av for sent innkomne søknader. Det er videre fastsatt i forskriften § 6-8 syvende ledd at fylkeskommunene har plikt til å ha inntak til videregående opplæring etter at søknadsfristen er utløpt «av ungdom som blir plassert i fosterheim eller barnevernsinstitusjonar med heimel i barnevernloven etter søknadsfristen». Fylkeskommunene har i slike tilfeller også plikt til å ha inntak etter at skoleåret har begynt når dette er forsvarlig. Bestemmelsen omfatter dermed ikke nyankomne elever, og fylkeskommunene har ikke plikt til å ta inn nyankomne elever som kommer i løpet av skoleåret.

Fylkeskommunene kan gi tilbud til ungdom utover ordinær videregående opplæring. Dette er tilbud som ikke er lovpålagte for fylkeskommunene. Dette kan være tilbud som forberedende år, kombinasjonsklasser, mer grunnskoleopplæring etter oppll. § 4A-1, o.l. Elevene bruker da ikke av ungdomsretten sin til videregående opplæring. Reglementet gir større handlingsrom knyttet til organisering og tilrettelegging av slike tilbud, og fylkeskommunene er ikke forpliktet til å følge skoleåret med tanke på årstimetall og fag- og timefordeling. Slike tilbud har dermed også en større fleksibilitet med tanke på inntak i løpet av skoleåret.

Gjennom integreringsloven som tredde i kraft 1. januar 2021, er fylkeskommunen gitt et større ansvar for det regionale integreringsarbeidet. Etter lovens § 4 er fylkeskommunen blant annet gitt ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for «deltagere som går fulltid i videregående opplæring etter § 30.». Følgende er angitt om fylkeskommunens ansvar i lovens § 30 andre ledd og tredje ledd:

«Fylkeskommunen skal sørge for opplæring i norsk og samfunnskunnskap til personer som omfattes av § 26 første ledd, som går i videregående opplæring etter opplæringsloven på full tid.

Tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap skal gis så snart som mulig og senest innen tre måneder etter folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltagelse blir fremsatt. Fylkeskommunens ansvar inntrer ved oppstart i videregående opplæring.»

Det er mange likheter, men også en del forskjeller mellom det norske og det ukrainske opplæringssystemet. Blant annet ved at det er ulik lengde. Skolestart er normalt ved seks års alder i begge land. Fram til 2018 bestod skolegangen i Ukraina av en niårig grunnskole og et toårig tilbud i videregående opplæring.1 Ukraina har de siste årene vært gjennom en reform av skolesystemet, og fra 2018 er videregående opplæring utvidet til tre år, dvs. et 12-årig løp.

Det innebærer at ukrainsk ungdom normalt er ferdige med grunnskoleopplæringen det året de fyller 15 år og ferdig med videregående opplæring ved 17–18 års alder. I Norge er grunnskolen tiårig og obligatorisk og retten til videregående opplæring inntrer ved fullført grunnskole, normalt ved 16 års alder. Udirs første rapport om opplæringstilbudet til nyankomne fra Ukraina viste at fylkeskommunene har ulik praksis knyttet til inntak av 15-åringer til et fylkeskommunalt tilbud.

Udir har i ettertid av dette gitt en regelverkstolkning om «Plikten til grunnskoleopplæring – nyankomne», datert 17.02.23. Tolkningen baserte seg på et spørsmål «om hvorvidt en 15-åring som har dokumentert fullført grunnskoleopplæring i Ukraina, fortsatt har plikt til å fullføre det tiende skoleåret på lik linje som jevnaldrende elever i Norge.» Udir konkluderte med følgende:

«Så lenge den unge fortsatt er i opplæringspliktig alder gjelder retten og plikten til grunnskoleopplæring, uavhengig av om vedkommende har dokumentert fullført grunnskoleopplæring fra et annet land. Det innebærer for eksempel at en 15-åring som kommer til Norge fortsatt har en plikt til å fullføre det tiende skoleåret på lik linje som jevnaldrende i Norge. Dersom noen i opplæringspliktig alder skal fritas for opplæringsplikten etter oppll. § 2-1, må dette skje etter fritaksgrunnene i bestemmelsens andre ledd siste punktum eller fjerde ledd siste punktum.»

Undersøkelsen viser at tilbudene til ukrainske ungdommer ser ut til å bygge på fylkeskommunens eksisterende strukturer i stor grad, som oppskaleres for å imøtekomme søkerantallet. Fylkeskommunene anvender ulike begreper på tilbudene, og har tidvis ulik praksis og ulik regelverkstolkning.

Ukrainske elever tas inn til midlertidige tilbud i påvente av søknad/inntak, forberedende tilbud, kombinasjonstilbud eller ordinær videregående opplæring. For inntak i løpet av skoleåret, er det primært kombinasjonstilbud og innføringstilbud det planlegges for. Fylkeskommunene er delt i spørsmålet om hvorvidt ansvarsfordelingen mellom kommune og fylkeskommune er avklart. Halvparten av fylkeskommunene oppgir at de har mangelfull statistikk/oversikt over ungdommene, og en del antas å være i andre tilbud (f.eks. kommunale tilbud, ukrainsk nettundervisning eller høyere utdanning).

Fem av fylkeskommunene oppgir at kapasiteten til å gi et godt tilrettelagt tilbud er tilfredsstillende, mens tre svarer at den ikke er det. De resterende vet ikke/har ikke svart. Det er særlig økonomiske rammer, for liten tilgang på lærere, for få skoleplasser og behov for mer kompetanse som trekkes frem som utfordringer for å gi et godt tilbud i skolene. Samtlige fylkeskommuner oppgir å ha behov for mer kompetanse om norsk som andrespråk. Andre områder er bl.a. flyktninger og traumer og tospråklig fagopplæring.