Elever fra Ukraina i videregående opplæring – undersøkelse våren 2023

I vår første undersøkelse av opplæringstilbudet til nyankomne ukrainske ungdom redegjorde fylkeskommunene samlet for om lag halvparten av ukrainske flyktninger i videregående alder som var registrert bosatt i norske kommuner. Flere oppga at fylkeskommunens tallgrunnlag kun er de ungdommene som har søkt seg inn til et tilbud i fylkeskommunal regi. På denne bakgrunn stilte vi følgende spørsmål i vårens undersøkelse:

Hvilke årsaker vurderer dere kan ligge til grunn for at en relativt stor andel ukrainske flyktninger i alderen 16–19 år ikke er registrert som elever/deltakere i et opplæringstilbud i regi av fylkeskommunene?

Svarene viser at det er sammensatte årsaker til at ikke alle nyankomne fordrevne fra Ukraina deltar i et fylkeskommunalt tilbud. Praksis varierer, både mellom fylkeskommunene, men også mellom kommunene innad i et fylke. Svarene indikerer at nyankomne ungdommer også deltar i opplæringstilbud i regi av kommunen, for eksempel i voksenopplæring, eller i grunnskoleopplæring. Vi antar at dette først og fremst gjelder 15-åringer.

Fem av fylkeskommunene oppgir at de er kjent med at ungdommer i målgruppen fortsatt deltar i grunnskoleopplæring, og nær sagt alle, 10 av 11, oppgir at ungdom deltar i kommunal voksenopplæring eller norskopplæring. Ni av fylkeskommunene oppgir at noen unge deltar i ukrainsk fjernundervisning, og seks fylkeskommuner har ungdom i videregående alder som søker seg til høyere utdanning. Ungdom kan anse seg ferdig med videregående opplæring fordi de er 17 år, og ferdig med videregående skole i hjemlandet. Tre av fylkeskommunene oppgir at noen ungdommer ikke er i et tilbud fordi de venter på dokumentasjon fra hjemlandet eller på en vurdering av denne dokumentasjonen her i Norge. Svarene kan tyde på at praksis knyttet til dokumentasjon av tidligere skolegang varierer mellom fylkeskommunene. Noen stiller ikke krav om dokumentasjon på fullført grunnskole.

En av fylkeskommunene svarer:

(...) fylkeskommune har gjort det unntaket som vi oppfattet at fylker, Udir og Arbeids- og inkluderingsdepartementet var enige om. Altså at søkere i aldersgruppen som kommer fra Ukraina sannsynligvis har fullført grunnskole i hjemlandet. Vi har i etterkant gjerne etterspurt dokumentasjon på skolegang og har mottatt dette for mange av de som kom i 2022.

Litt over halvparten, 6 av 11, oppgir å ha mangelfull statistikk over ungdommene. I kommentarfeltet oppgir flere at den viktigste kilden til fylkeskommunens oversikt er antall søkere. Som en følge av det store antallet flyktninger som kom til Norge i 2022, har flere fylkeskommuner opprettet søknadslenker til videregående opplæring for nyankomne flyktninger. Dette bidro blant annet til et kontinuerlig mottak av søknader til et fylkeskommunalt tilbud for flyktninger og innvandrere, men lenken har også gitt fylkeskommunen et tallgrunnlag for å opprette ekstraordinære plasser i innføringstilbud, nettbasert norskopplæring og i sjeldne tilfeller kjøp av kommunale opplæringstjenester i en del distriktskommuner.

I kommentarfeltet oppgir noen fylkeskommuner at de har etablert systemer og dialog med kommunene. Det kan både gjelde søknad, nærværsoppfølging og støtte i utdanningsløpet. Et fylke oppgir å ha forsøkt å holde oversikt over hvor mange flyktninger i aldersgruppen som bosettes i «deres kommuner» og har sammenlignet dette med søknadstallene. De erfarer at tallene har stemt ganske godt for fylket som helhet.

På bakgrunn av innspill om at dokumentasjon av tidligere utdanning kunne være en begrensning for inntak, valgte Udir å spørre om det skjer at nyankomne ukrainske ungdommer i alderen 16-19 år må vente på inntak fordi fylkeskommunen krever at fullført grunnskole fra Ukraina dokumenteres. Tre av fylkeskommunene svarte ja på spørsmålet, mens åtte oppgir at de legger til grunn at flyktninger fra Ukraina har fulgt normal progresjon og dermed fullført grunnskole fra hjemlandet. Ventetid kan likevel forekomme, men da begrunnet i utfordringer knyttet til romkapasitet, og utfordringer med å skaffe kvalifiserte lærere. En fylkeskommune skriver at det ville være vanskelig å sikre opplæring til flyktninger i alderen 16–18 år dersom en skulle kreve dokumentasjon. Det primære er å sikre et opplæringstilbud så raskt som mulig. En fylkeskommune oppgir at de oppretter et tilbud innenfor voksenopplæringen for flyktninger over 18 år som har fullført videregående opplæring og som ønsker å kvalifisere seg til høyere utdanning. For å få plass i dette tilbudet, må ungdommen fremlegge dokumentasjon på fullført videregående fra hjemlandet.

En fylkeskommune antar at dette prinsippet kan utfordres dersom krigen trekker ut i tid. Da kan ungdommene ha mangelfull grunnskole og rett til grunnskoleopplæring før de begynner i videregående opplæring. En av de tre fylkeskommunene som bekreftet at ungdommen måtte vente på inntak, opplyste likevel ungdommene ble tilbudt et «ventetilbud» i påvente av fylkeskommunens vurdering av ungdommens dokumentasjon. En fylkeskommune oppgir å ha opprettet egne kontaktpunkt i fylkeskommunen for ungdom med spesialpedagogiske behov eller for elever som ikke kan vise til normal progresjon.

Vi stilte spørsmål om fylkeskommunen tilbyr opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne ungdommer som ikke har begynt i vgo. Ungdom som er 16 og 17 år er ikke omfattet av retten og plikten til introduksjonsprogram eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven av 2022. Intensjonen bak endringene i regelverket er at ungdom skal få opplæring i norsk og samfunnskunnskap som del av sin grunnopplæring (i grunnskole eller videregående opplæring). Fylkeskommunene gir slik opplæring gjennom tilbud som kombinasjonsklasser, forberedende tilbud, innføringskurs i norsk, intensivkurs i norsk. Kun en av fylkeskommunene oppgir at de ikke gir et slikt tilbud til nyankomne ungdommer.

En fylkeskommune opplyser om at 

«I område der det ikkje har vore stadbaserte tilrettelagte tilbod, har fleire ungdommar fått tilbod om ein "hybrid" modell med stadbasert hospitering i ordinær undervisning på "heimskulen" og 10 timar nettbasert norsk i veka på nivå A1 og A2. Det har generelt vore eit godt samarbeid med mange kommunar, og det har blitt utvist fleksibilitet og vilje til å løyse utfordringar i einskildsaker frå både kommunar og fylkeskommunen.»

Vi spurte om arbeidsfordelingen mellom fylkeskommune og kommune med hensyn til opplæring til flyktninger i alderen 16–19 år var avklart. Fem svarte «ja», seks svarte «nei». Blant de som svarer nei, peker flere på mangler ved regelverksforståelse i kommunen, spesielt knyttet til videregående opplæring. En skriver:

«Tolkning av regelverk fra kommunalt ansatte tilsier at fylkeskommunen har en større plikt enn loven tilsier, slik vi tolker loven. Kommuner påstår at fylkeskommunen har ansvar for opplæring av alle ungdommer over 16 år som kommer til landet etter søknadsfrist og etter skolestart».

En annen respondent svarer:

«Det er «våre elever» uavhengig av hvilket tilbud og skoleslag de går i. Ungdom mellom 16–18 år har sin opplæringsrett enten i kommunal grunnskole for voksne eller fylkeskommunal opplæring. Hvor tilbudet gis avhenger om de er kvalifisert eller ikke».

Ein del kommunar har gitt uttrykk for at fylkeskommunen etter Lov om integrering har ansvar for alle flyktningar og innvandrarar, uavhengig av om dei har fullført grunnskole eller ikkje. Det var derfor viktig for samarbeidet at statsforvaltaren (...) kom med ein skriftleg avklaring til alle kommunar og fylkeskommunen etter ei felles samling i mars 2023».

En annen fylkeskommune erfarer at kommuner spør om hvilke tilbud fylkeskommunen har tenkt å tilby denne elevgruppen ettersom kommunen etter ny lov ikke lenger får tilskudd til norsk- og samfunnskunnskapsundervisning for de under 18 år. Fylkeskommunen påpeker da at lovverket fastsetter at det kun er elevene som får et heltidstilbud i vgo som er fylkeskommunens ansvar (Integreringsloven § 4), og da bare etter søknad og rettsavklaring som foregår en gang per år, i februar.

Udir opplever gjennom svarene i denne undersøkelsen, men også gjennom andre undersøkelser ifb. håndtering av Ukraina-situasjonen (eks. Opplæringstilbudet til barn og unge fra Ukraina – dybdeintervjuer), at det ikke foreligger en felles tolkning i kommuner og fylkeskommuner om ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for ungdom mellom 16–18 år etter iverksettelsen av ny integreringslov.

Tabellen viser at ni av fylkeskommunene tilbyr videregående opplæring etter oppll. § 3-1, rett til videregående opplæring. At to fylkeskommuner oppgir å ikke tilby vgo etter § 3-1 antar vi har å gjøre med at fylkeskommunen så langt har tilbudt de nyankomne et forberedende år eller tilbud i kombinasjonsklasse.

Spørsmål 6 er tatt inn på oppfordring fra KS, som ønsker å vite ved hvilke videregående skoler i fylket det gis et kombinasjonstilbud. To av fylkeskommunene har ikke svart på dette spørsmålet. Fylkeskommunene ble spurt om å vurdere muligheten til å oppskalere kombinasjonstilbudet ved skolene, eventuelt opprette et tilbud ved andre skoler. Fem oppgir at de kan ta inn flere ved eksisterende tilbud, og syv har planer om å opprette kombinasjonstilbud ved flere skoler. Tre fylkeskommuner har per i dag ikke planer om å oppskalere kombinasjonstilbudene i fylket. En fylkeskomme oppgir i kommentarfeltet at de ikke har budsjettforutsetninger til å øke tilbudet ytterligere. Fire fylkeskommuner har både kapasitet til å ta inn flere ved eksisterende tilbud og opprette kombinasjonstilbud ved flere skoler.

Har det betydning om ungdommen er i mottaksfase eller er bosatt i en kommune?

Seks av fylkeskommune oppgir at det har betydning for tilbudet om ungdommen er i en mottaksfase eller bosatt i en kommune, fem svarer at det ikke har betydning for tilbudet. En fylkeskommune forklarer dette med at samarbeidsrutinene med flyktningtjenesten i kommunen er bedre når flyktningen er bosatt. En fylkeskommune oppgir at de tar imot søknader dersom de får oppgitt at en ungdom blir boende i mottak i lengre tid før bosetting. Andre gir uttrykk for at ungdom, med forbehold om ledig kapasitet, så raskt som mulig skal starte sitt opplæringsløp. En fylkeskommune har store avstander, og anser at det er viktig å se hvor ungdommen blir bosatt før et opplæringstilbud gis. En fylkeskommune oppgir å ha høy oppfyllingsgrad i de videregående skolene, og at det derfor kan føre til at bosatte får forrang.

En fylkeskommune erfarer at det er vanskelig å planlegge for tilgjengelige ressurser når det både er uforutsigbart hvor mottaket plasseres og hvor lenge mottaket er operativt. De erfarer at mottak ofte plasseres i kommuner hvor det ikke finnes noen videregående skole. Den samme fylkeskommunen nevner også andre problemstillinger som er uavklarte med tanke på unge i mottak: Bruk av ungdomsretten, fylkeskommunens ansvar for transport/skoleplass dersom eleven bosettes i en kommune i eller utenfor fylket. Elever i mottak som tas inn til vgo har rett til å fullføre året, og håndtering av forhold utenfor skoletilbudet som krever rådgivertjenester og samarbeid med andre forvaltningsnivå og etater.

En fylkeskommune redegjør for praksis på denne måten:

«Innføringstilboda og kombinasjonstilboda er i utgangspunktet dei same i heile fylket og desse tilboda skal i prinsippet vere innretta slik at dei kan ta imot nye elevar gjennom året. Det viktigaste er å sikre eit eigna opplæringstilbod så raskt som mogleg for alle ungdommar som kjem til eit område. Ukrainske ungdommar har blitt svært raskt busett. Dette er sjølvsagt positivt, men også utfordrande for fylkesadministrasjonen som skal dimensjonere tilbodet i fylket, skuleleiarar som skal gjennomføre ei forsvarleg inntaksprosess, og ikkje minst lærarar og elevar som opplever ein kvardag med jamlege endringar. I område der fylkeskommunen har god opplæringskapasitet på grunn av nærleik til mottak vil vi prøve å samle ungdom frå mottak i grupper der ein må rekne med større mobilitet. Hensikten vil vere å legge til rette for ein læringssituasjon som tek høgde for at mobilitet er ein del av normalsituasjonen.»

Opplæring i innføringstilbud og fjerning av samtykke

Opplæringsloven krever vanligvis et samtykke fra eleven eller foresatte når det skal gis opplæring i et innføringstilbud. Sommeren 2022 innførte regjeringen en forskriftshjemmel som åpnet for at kommunene ikke trenger et slikt samtykke. Vi spurte fylkeskommunen om de har endret praksis som følge av de midlertidige endringene.

Kun tre fylkeskommuner svarte bekreftende på dette spørsmålet. En fylkeskommune skriver at det var en nødvendig endring med tanke på innplassering i innføringstilbud. De øvrige fylkeskommunene oppgir å ikke ha endret praksis som følge av forskriftsendringen. En fylkeskommune presiserer at ungdommene stort sett søkes inn til forberedende tilbud, og da skal de være godt informert om rammene, formålet og innholdet i tilbudet.

Føringer for overgang til ordinært tilbud

Vi spurte fylkeskommunene om de har lagt føringer for hvordan overgangen til et ordinært tilbud i videregående opplæring skal foregå. Syv av elleve fylkeskommuner legger til grunn at elevene går i det samme tilbudet et helt år, tre fylkeskommuner lar dette være opp til den enkelte skole, mens én ønsker at elevene skal kunne gå over til et annet tilbud i løpet av skoleåret. En fylkeskommune oppgir at de oppfordrer skolene til å vurdere om søkere kan ta et eller flere fag på videregående nivå mens de går i kombinasjonsklasser. I inneværende skoleår erfarte de at noen elever fra kombinasjonstilbudet byttet til et videregående løp. Flere elever tok dessuten matematikk og engelsk på videregående nivå og fulgte videregående klasser i disse fagene. En fylkeskommune argumenterte for at en utvidelse av antall plasser i innføringstilbudet gir fylkeskommunen fleksibilitet, slik at elever som erfarer det ordinære tilbudet som for krevende, kan bytte til en innføringsklasse eller kombinasjonsklasse, og omvendt.

Løsninger for løpende inntak

Fylkeskommunene ble spurt om de hadde løsninger for at nyankomne ungdom kan søke inntak fortløpende gjennom hele skoleåret. De fleste fylkeskommunene, 7 av 11, oppgir at de har papirbaserte søknadsskjemaer som kan benyttes gjennom året. To av disse har i tillegg krysset av for at de benytter en funksjon i VIGO for dette formålet. Dette blir utdypet i kommentarene, der Innlandet forklarer at de «åpner VIGO» ved å bestille brukernavn og passord og registrere opplysninger om søker, slik at vedkommende kan registrere søknad frem til begynnelsen av august. Fra midten av august benyttes andre digitale skjemaer for inntak gjennom året. Agder fylkeskommune innfører digitalt skjema fra skoleåret 2023–2024 der søknader skal tas imot fortløpende.

Finnmark og Møre og Romsdal svarer nei på spørsmålet om hvorvidt de har løsninger for løpende inntak. Møre og Romsdal oppgir at skolene ikke er dimensjonert for dette, og at det er lite ledige skoleplasser etter skolestart. Også Rogaland har valgt alternativet nei, men trolig fordi de to andre alternativene ikke passer (funksjon i VIGO eller papirbasert søknadsskjema). De påpeker at de aldri bruker VIGO for søknader til forberedende tilbud. Innføringskurset i norsk har et helårsåpent, digitalt søknadsskjema på fylkeskommunens nettsted.

Troms presiserer at elever tas inn frem til 1. oktober dersom det er ledig plass, og at «stopp er satt ved denne dato grunnet bestemmelsen om at alle elever skal være «vurderingsbare». I Viken behandles søknader av fylkesadministrasjonen frem til 1. september, og etter denne datoen kan eventuelt den enkelte skole ta inn elever eller tilby hospitering. Det bemerkes at oppfyllingsgraden i de videregående skolene er svært høy.

Udir bemerker at spørsmålet omhandler fylkeskommunens systemer for å fortløpende motta søknader, og at dette ikke nødvendigvis betyr at det gis fortløpende inntak.

Tilbud det planlegges inntak til i løpet av skoleåret

Det neste spørsmålet handler om hva slags tilbud fylkeskommunene eventuelt planla for inntak til i løpet av skoleåret:

De fleste fylkeskommunene, ni av 11, planlegger for inntak til kombinasjonstilbud og innføringstilbud. Viken presiserer at kombinasjonsprogrammet har løpende inntak under forutsetning av ledig kapasitet. I tillegg utreder fylkesadministrasjonen mulige midlertidige alternative tilbud, ved store ankomster i enkelte regioner. Innlandet påpeker også at inntak avhenger av ledig kapasitet.

Rogaland svarer følgende:

«Innføringskurs i norsk har løpende inntak ved ledig kapasitet. Tidlig oppstart øker sjansene for at elevene mestrer opplæringsløpet på en god måte, og blir tidlig inkludert. Ungdom bør gå i et aldersadekvat tilbud og normalisere hverdagen i et jevnaldrende miljø».

Som vi så i forrige spørsmål, oppgir Finnmark at de ikke planlegger for fortløpende inntak i løpet av skoleåret, kun et stykke ut i skoleåret. Skolene kan selv vurdere å ta inn elever i løpet av tidlig høst. Troms på sin side planlegger for inntak til midlertidige tilbud i løpet av skoleåret (intensivkurs i norsk, fysisk og/eller nettbasert). Møre og Romsdal har oppgitt at de planlegger for inntak til kombinasjonstilbud og innføringstilbud, selv om vi i forrige spørsmål så at det er lite ledige skoleplasser etter skolestart.

Det er ingen av fylkeskommunene som planlegger for inntak til ordinær vg1/vg2/vg3 i løpet av skoleåret. Dette er ikke kommentert direkte i fritekstfeltet for dette spørsmålet, men antar at dette har sammenheng med at elever i videregående må ha mulighet til å oppnå et tilstrekkelig vurderingsgrunnlag i løpet av skoleåret.

Utfordringer knyttet til løpende inntak

Fylkeskommunene ble spurt om de opplever utfordringer med å gi løpende inntak til midlertidige tilbud eller innførings-/kombinasjonstilbud, og eventuelt hva dette handler om.

På dette spørsmålet trekker de fleste fylkeskommunene frem flere ulike utfordringer, og vi ser at utfordringsbildet ligner på det som ble beskrevet ved forrige undersøkelse. I likhet med svarene fra desember 2022 kan vi sortere de viktigste utfordringene i noen hovedkategorier:

• Kapasitetsutfordringer i skolene (mangel på skoleplasser, lokaler og utstyr)
• Mangel på kvalifiserte lærere og øvrig personell.
• Økonomiske kostnader, mangel på ekstra tilskudd til å kunne ta imot nyankomne flyktninger.
• Uforutsigbarhet i planleggingen, usikkerhet knyttet til hvor mange som kommer. Kostnader til og press på administrasjonen.

Utfordringer i skolene

Det første spørsmålet i bolken om skolenes kapasitet kan ses i sammenheng med spørsmålet om utfordringer knyttet til løpende inntak, da mange av de samme utfordringene trekkes frem her. Fylkeskommunene ble spurt om hvorvidt de opplever at situasjonen med mange flyktninger utfordrer skolene på nye måter, knyttet til faglige, sosiale, språklige eller andre forhold. Spørsmålet var ment å omhandle situasjonen som en helhet med alle nyankomne flyktninger, ikke bare ukrainske, men det er litt uklart om dette ble oppfattet av alle fylkeskommunene.

Mangel på lærere med riktig kompetanse, blir nevnt av flere også på dette spørsmålet. Troms og Viken trekker frem mangel på undervisningsrom/lokaler. I tillegg kommenterer Troms at det er lite utbygd kollektivtransport og store avstander i fylket, som gjør at mange må bo på hybel for å gå på ønsket utdanningsprogram.

Når det gjelder den ukrainske gruppen spesielt, trekker flertallet av fylkeskommunene frem at de fleste har mangelfulle engelskkunnskaper, og mindre kjennskap til norsk enn andre elever/elevgrupper vanligvis har. Udir tolker at dette sannsynligvis er knyttet til at asyl- og bosettingsprosessen er raskere for ukrainske flyktninger, gjennom ordningen med kollektiv beskyttelse. Ukrainsk ungdom har dermed kortere tid i landet før de deltar i opplæring. Innlandet svarer at søkergruppa er en annen enn de tidligere har mottatt, og beskriver utfordringen slik:

«Ukrainere har som oftest en god skolefaglig bakgrunn, men mangler norskkunnskaper og delvis engelskkunnskaper. Mangler de begge deler er det en stor utfordring for skolene. Andre minoritetsspråklige søkere som tidligere er kommet inn i vgs eller kombinasjonsklasse har hatt en viss kjennskap til norsk språk, men de faglige forutsetningene er svake pga at de tidligere ikke har hatt noe særlig skolegang. I kombinasjonsklasser skal nå kanskje begge disse gruppene gå i samme klasse. Lærerne beskriver det som å stå i pedagogisk spagat.»

Enkelte skoler har også opplevd sosiale utfordringer. Fylkeskommunen som beskriver dette, ser det i sammenheng med at mange av de ukrainske flyktningene ikke tenkte at de skulle bli lenge i Norge. Skolene i fylkeskommunen har meldt om at flere elever nå forventer å bli lenger, og at situasjonen har bedret seg etter dette, med mer tilstedeværelse i undervisningen. Den samme fylkeskommunen trekker frem at det kan være krevende for skolene når elever følger ukrainsk nettundervisning samtidig med norsk undervisning.

Læreplass for ukrainsk ungdom

De fleste fylkeskommunene oppgir at de ikke har kjennskap til elever som kan være aktuelle for læreplass fra høsten 2023. Noen presiserer at de ikke har tall på dette/oversikt over landbakgrunn på lærlinger/lærekandidater, mens andre svarer «ikke som vi kjenner til». Trøndelag og Rogaland påpeker at de ukrainske elevene ikke nødvendigvis er kommet tilstrekkelig langt i vgo-løpet og/eller ikke har tilstrekkelig norsk- og engelskferdigheter til å være aktuelle kandidater. I to av fylkeskommunene er det imidlertid noen få elever som er aktuelle/har søkt om læreplass.

Oppfølging av oppfølgingstjenesten

Fylkeskommunene ble bedt om å oppgi hvor mange ungdommer fra Ukraina som får oppfølging av oppfølgingstjenesten i fylkeskommunen. Her ser praksisen blant fylkeskommunene ut til å variere noe. Vestfold og Telemark oppgir at alle fra Ukraina får oppfølging herfra (137 ungdommer). Fire andre fylkeskommuner oppgir tall mellom 2 og 40, men det er uvisst hvor stor andel av de ukrainske dette utgjør. De resterende fylkeskommunene har oppgitt «0» eller ikke oppgitt antall, men bare én av disse skriver at det «per i dag er ingen». For resten av fylkeskommunene er antallet ukjent, til dels fordi de ikke har mulighet til å skille på landbakgrunn.

Kapasitet i skolene til å gi et godt tilrettelagt tilbud

Videre fikk fylkeskommunene spørsmål om de opplever at skolenes kapasitet til å gi et godt tilrettelagt tilbud til nyankomne er god/tilfredsstillende. Svarene fordeler seg som følger:

Agder, Rogaland, Vestfold og Telemark, Vestland og Viken svarer «Ja» på spørsmålet om kapasiteten er tilfredsstillende/god. Viken utdyper med bl.a. følgende:

«Vi har bygd en tilbudsstruktur der vi har tilbud til nyankomne ungdommer i form av kombinasjonsklasser ved utvalgte skoler. Disse skolene utvikler et fagmiljø rundt integrert fag- og språkopplæring og bygger kompetanse som er nødvendig for å ivareta opplæringsbehovet til en lite homogen gruppe. Skolene som er valgt, ligger i områder med stor innvandringsandel som vil ha et stadig behov for denne opplæringen, uavhengig av flyktningestrømmer. Dette sikrer et varig fagmiljø for andrespråksinnlæring ved skolene.»

Nordland og Trøndelag har svart Vet ikke/ikke besvart, og påpeker at dette varierer fra skole til skole. Innlandet, som også har svart Vet ikke, oppgir at de er usikre på om de har kapasitet til å gi tilbud til søkere som kommer etter inntaket, men innenfor det som er planlagt vurderer de å kunne gi et godt tilbud til nyankomne også i 2023–24.

Finnmark, Møre og Romsdal og Troms har valgt alternativet «Nei» på dette spørsmålet. Finnmark har plasskapasitet, men viser til manglende ressurser, både med tanke på økonomi og personale med nødvendig kompetanse. Også Troms påpeker manglende midler til fylkeskommunene. Møre og Romsdal oppgir at tilbudet burde vært mer fleksibelt med tanke på overføring til ordinær videregående skole i løpet av skoleåret, for elever som lærer norsk raskt.

Skolenes behov

Fylkeskommunene kunne krysse av for flere alternativer på dette spørsmålet. 10 av 11 fylkeskommuner svarer personalressurser, 9 svarer økonomiske rammer/finansiering, og 9 svarer språkkompetanse. 7 av fylkeskommunene opplever at skolene har behov innenfor Rådgivning og veiledningstjenester til ungdom. 6 mener skolene har behov for mer arealer. Like mange svarer at skolene har behov for kompetanse om flyktninger, traumer og læring.

9 av 11 fylkeskommuner oppgir at de har knyttet til seg pedagogisk personell, og like mange har knyttet til seg ukrainsk-/russiskspråklig personell. 7 av 11 har krysset av for begge disse alternativene. Tre oppgir i kommentarfeltet at de har ansatt miljøarbeidere og/eller barne- og ungdomsarbeidere, og én fylkeskommune har styrket karrieresenteret med flere rådgivere som skal «betjene rettigheter flyktninger og asylsøkere har etter integreringsloven med vekt på veivalg og veiledning».

Fylkeskommunene er også bedt om å vurdere om de har tilstrekkelig tilgang på personale med relevant kompetanse. 5 av 11 svarer at de har dette «I noen grad», og ytterligere 5 av 11 at de har dette «I stor grad». Ingen av fylkeskommunene svarer «I svært stor grad» på dette, og kun én fylkeskommune svarer at de «I liten grad» har tilgang på personale med relevant kompetanse.

Viken og Nordland har svart henholdsvis «I noen grad» og «I stor grad», og gir i merknadsfeltet uttrykk for at tilgang på relevant kompetanse varierer mellom skolene. Innlandet, som har svart «I stor grad», bemerker at «[d]er vi har planlagt tilbud sammen med skolene har vi også et godt personale med relevant kompetanse». Imidlertid vil det kunne bli utfordringer i enkelte deler av fylket dersom det blir behov for utvidelse.

Rogaland har også svart «I stor grad» på dette spørsmålet, og bemerker at skolene har «dyktige pedagoger, rådgivere og miljøveiledere på alle skoler som ivaretar minoritetsspråklige elever på en god måte». Selv om dette er tilfelle, ser fylkeskommunen behov for å rekruttere «ytterligere personell med andrespråkspedagogikk og/eller flerkulturell kompetanse.»

Behov for styrket kompetanse

Samtidig som fylkeskommunene gir uttrykk for at de har tilgang på relevant kompetanse, ser de et behov for økt kompetanse innen spesifikke områder for å ivareta gruppen av nyankomne. Dette utdypes i spørsmål 21, hvor fylkeskommunene er spurt følgende; Innen hvilke områder ser fylkeskommunen behov for å styrke sin kompetanse?

11 av 11 oppgir her «Norsk som andrespråk». Det var mulig å velge flere områder. Åtte fylkeskommuner har også valgt «Flyktninger og traumer» og åtte har valgt «Tospråklig fagopplæring». Sju fylkeskommuner har krysset av for «I laget rundt eleven, f. eks PP-tjenesten) og seks for «Morsmålsopplæring». Rogaland har også krysset av for «annet» og etterspør «kompetanse om kartlegging av utdanning og mulige utdanningsløp hos ungdommer med utenlandsk utdanning.»

Tiltak for å kompensere for manglende kompetanse

I spørsmål 22 ble fylkeskommunene spurt om de har gjort tiltak for å kompensere for evt. manglende kompetanse, og videre bedt om å beskrive tiltak rettet mot å øke kompetansen hos de ansatte, og eventuell rekruttering av ny kompetanse (f.eks. rekruttering av morsmålsassistenter, rekruttering av ukrainske lærere e.l.).

Noen fylkeskommuner oppgir her at de har rekruttert russiskspråklig og/eller ukrainskspråklig personell i form av «morsmålsassistenter» og lærere, og noen skoler har også ansatt annet egnet personale, eksempelvis personer med kompetanse i andrespråkspedagogikk, flerspråklig og/eller flerkulturell kompetanse.

Fylkeskommunene viser også til ulike etter- og videreutdanningstiltak. Dette kan være formelle videreutdanninger innen andrespråkspedagogikk gjennom ordningen «Kompetanse for kvalitet» eller regionale/lokale samarbeid om etter- og videreutdanningstilbud. Fylkeskommunene viser her også til lokale nettverkssamarbeid/kompetansenettverk og også ulike tiltak lokalt, som fagsamlinger, erfaringsutveksling, digitale ressurser o.l.

Fylkeskommunenes totale kapasitet til å gi et tilfredsstillende tilbud

Vi har bedt fylkeskommunene vurderer sin totale kapasitet til å gi nyankomne et tilbud i videregående opplæring: Vil du alt i alt beskrive fylkeskommunens totale kapasitet til å gi nyankomne et tilbud i videregående opplæring som tilfredsstillende? Dette spørsmålet gjaldt situasjonen på spørretidspunktet for inneværende skoleår (2022–2023).

Ni fylkeskommuner svarer bekreftende på dette. Noen bemerker i kommentarfeltet at de har økt kapasiteten ved å bygge ut antall plasser i tilbud til nyankomne.

To fylkeskommuner svarer nei på dette. En av disse utdyper sitt svar med å vise til at de inneværende skoleår (2022–2023) har hatt for få plasser, men at kapasiteten er økt til neste skoleår. Dette gjelder både antall klasser, plasser og hvilke skoler som har tilbudet. Den andre fylkeskommunen som svarer nei, viser her til at tilbudet til 16–18 åringer er utfordrende, og viser til lovverket som innebærer at tilbud om videregående opplæring tilbys etter søknad og rettsavklaring med inntak en gang per år. Fylkeskommunen viser også til endringer i integreringsloven, som innebærer at kommuner ikke lenger får tilskudd til norskopplæring for elever i alderen for videregående opplæring. Ifølge denne fylkeskommunen er det dermed de færreste kommuner som gir et tilbud til gruppen, og «16–18 åringene faller mellom de berømmelige to stolene». Fylkeskommunen viser videre til inntaksreglementet, som innebærer at elever som kun har noen uker med grunnskole i Norge skrives ut med vitnemål og kan tas inn til videregående opplæring. Å gi et tilfredsstillende tilbud til denne gruppen fremstår som ekstra utfordrende.

Fylkeskommunene ble også bedt om å vurdere egen kapasiteten fra høsten 2023: Hvordan vil dere betegne kapasiteten fra høsten 2023, slik det ser ut nå? To fylkeskommuner vurderer kapasiteten som «God» og sju fylkeskommuner som «Forholdsvis god». En fylkeskommune har krysset av for «Verken god eller dårlig» og en for «Forholdsvis dårlig».

Fylkeskommunen som har vurdert egen kapasitet for høst 2023 som forholdsvis dårlig, kategoriserte nåværende kapasitet (inneværende skoleår 2022–2023) som god ved forrige spørsmål, og skrev utdypende: «Skolene har strukket seg enormt langt for å gi opplæring til nyankomne flyktninger. Vi ser selvsagt at tilbudet kunne vært enda bedre, men, ut fra en helhetsvurdering, vil jeg beskrive den som tilfredsstillende.» Udir tolker svaret dithen at situasjonen fremstår mer usikker for denne fylkeskommunen med tanke på neste skoleår.

Svarene fra fylkeskommunene på spørsmål om kapasitet tyder på at de opplever en uforutsigbarhet knyttet til tilbudet til gruppen. Dette er blant annet knyttet til hvor mange i målgruppen som faktisk vil komme til å ha behov for et tilbud. Som en av fylkeskommunene skriver: «Utfordringen er, som for de fleste andre fylkeskommuner, vi aner ikke noe om de som blir bosatt er ungdommer, barnehagebarn eller eldre innvandrere. Eller hvilket opplæringsbehov de har mtp utdanningsbakgrunn, landbakgrunn, spesielle behov.»

Hva gjør fylkeskommunene for å øke kapasiteten?

På spørsmål 25 er fylkeskommunene spurt om hva de gjør for å øke kapasiteten. 10 av 11 fylkeskommuner har krysset av for at de «Etablerer nye tilbud ved skoler som allerede har et tilbud til gruppen». Åtte av 11 svarer at de «Etablerer nye tilbud ved nye skoler», og åtte av 11 svarer at de «Bruker/fyller opp eksisterende tilbud». Det er også en vesentlig andel av fylkeskommunene som svarer at de tilsetter flere lærere (6 av 11) og etablerer samarbeid mellom kommuner/skoler (5 av 11). Dette tyder på at fylkeskommunene gjør aktive grep for å øke kapasiteten.

Samtidig som fylkeskommunen viser til tiltak for å øke kapasitet og kompetanse, peker flere fylkeskommuner gjennom undersøkelsen på manglende økonomiske forutsetninger eller kompensering. Som en fylkeskommune påpeker i forbindelse med spørsmål 1 i undersøkelsen at «Det er krevende å starte opp tilbud på kort varsel * Ressurser nødvendige for opprettelse avhenger av politiske vedtak som igjen er bundet opp mot årshjul for utvalg».

Temaområder

Fylkeskommunene ble bedt om å oppgi hvilke temaområder de nå opplever «et særlig behov for kompetansetiltak og/eller støtte- og veiledningsressurser». Som vi ser av figuren under, har flest krysset av for «Særskilt språkopplæring». Åtte av 11 fylkeskommuner har valgt dette. Sju fylkeskommuner har valgt «Flyktninger og traumer» og sju har valgt «Spesialpedagogiske behov hos minoritetsspråklige elever». Rogaland benytter kategorien «Annet» og utdyper et behov for «god informasjon og kunnskap om skole- og utdanningssystem i andre land». Dette som et «grunnlag for å tidlig legge en god plan for et opplæringsløp for den enkelte». Dette svaret kan også ses i sammenheng med spørsmål 22, hvor Rogaland etterspør kompetanse i å kartlegge elevens utdanningsbakgrunn og behov.

Type kompetansetiltak og støtte- og veiledningsressurser

Fylkeskommunene ble spurt om hvilke typer kompetansetiltak og støtte- og veiledningsressurser de mener vil kunne bidra til å styrke tilbudet til nyankomne. Det store flertallet, med 10 av 11, velger her «Digitale nettressurser» og «Webinarer». Kategoriene «Etter- og videreutdanning», «Kompetansepakker» og «Digitale veiledere» er alle valgt av ni fylkeskommuner. Svarene tyder på at fylkeskommunene ser nytte av et bredt spekter av kompetansetiltak, støtte og veiledning, eller som en av fylkeskommunene skriver: «Generelt behov for ulike tiltak for å nå flest mulig av våre ansatte». To av fylkeskommunene trekker frem et behov for digitale ressurser, eller digitale ressurser i kombinasjon med samlingsbaserte modeller for å nå ut til flest mulig, i lys av avstander, tid og kostnader.

En annen fylkeskommune etterspør eksplisitt «Tydeligere regelverk og en avklaring om 16–17 åringene.» på dette punktet.

Utdanningsdirektoratet mottok Oslo kommunes svar etter fristen. For å kunne publisere rapporten som planlagt, redegjør vi for Oslo kommunes vurderinger samlet i avsnittene under.

Oslo kommune oppgir at de har relativt god oversikt over nyankomne ukrainske flyktninger i alderen 16–19 år som er bosatt i Oslo. Manglende oversikt er derfor ikke en grunn til at unge står uten et opplæringstilbud. Nyankomne i målgruppen må heller ikke vente på inntak til videregående opplæring dersom de mangler dokumentasjon eller som følge av at de venter på realkompetansevurdering eller vurdering av dokumentasjon fra hjemlandet.

I planleggingen av opplæringsløp og tilbud for nyankomne, erfarer Oslo at det er en fordel at Oslo både er kommune og fylkeskommune. Det muliggjør elevtilpassede tilbud uavhengig av arbeidsfordeling og økonomi i skjæringspunktet mellom kommunalt og fylkeskommunalt ansvar.

Oslo har følgende tilbud til nyankomne ungdommer fra Ukraina i alderen 16–19 år:

• Et forberedende år der ungdommen ikke bruker av retten til videregående opplæring,
• Mer grunnskoleopplæring i kombinasjonsklasse. Kommunen har også et eget kombinasjonstilbud for motiverte og ambisiøse elever med tidligere skolestart og undervisningstilbud på lørdager i tillegg til det ordinære tilbudet.
• Videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 (vg1, vg2, vg3/lære)
• Opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven til nyankomne ungdommer som ikke har begynt i videregående opplæring.
• Ettårig komprimert løp som gir studiekompetanse i Norge for søkere fra Ukraina som kan dokumentere at de har 11 års utdanning og som er på B1-nivå i norsk eller høyere.

Oslo vurderer at de har kapasitet til å ta inn flere elever ved eksisterende tilbud, og ved behov etableres nye tilbud ved skolene som allerede har et tilbud til gruppen. I Oslo har det ikke betydning for tilbudet om ungdommen er i en mottaksfase eller om ungdommen er bosatt i kommunen. Kommunen har heller ikke lagt føringer for hvordan overgangen til et ordinært tilbud i videregående opplæring skal foregå, men lar dette være opp til den enkelte skole.

I Oslo kan nyankomne ungdommer ikke søke fortløpende inntak til videregående opplæring gjennom skoleåret. Ungdommene kan likevel delta i fulltids norskopplæring med opplæring i fag gjennom skoleåret dersom ungdommene kommer etter søknadsfristen. For andre tilbud følger kommunen vanlige frister. Dette er en praksis de vil fortsette med i skoleåret 2023–24.

På grunn av den økte tilflyttingen av flyktninger fra Ukraina og andre land, har mangel på lokaler til norskopplæringen vist seg å være en utfordring. Oslo har ikke elevstatistikk som tar utgangspunkt i etnisitet. Derfor har de heller ikke oversikt over antall ukrainere som får oppfølging av oppfølgingstjenesten (OT) eller antall ukrainske søkere til læreplass fra høsten 2023. Osloskolen erfarer at de fleste fra Ukraina har aldersadekvat utdanningsbakgrunn, og vurderer det som et godt utgangspunkt for videre opplæring i Norge.

Samlet vurderer Oslo kommune den totale kapasiteten til å gi nyankomne et tilbud i vgo som tilfredsstillende/god, og de betegner kapasiteten fra høsten 2023 som god. Som følge av situasjonen med mange nyankomne fra Ukraina, har kommunen rekruttert pedagogisk personell og ukrainsk/russiskspråklig personell. De har også styrket laget rundt eleven. Oslo er den eneste fylkeskommunen i denne undersøkelsen som opplever at de har tilstrekkelig tilgang på personale med relevant kompetanse. Kommunen ser likevel et behov for å styrke kompetansen innen tospråklig fagopplæring og i laget rundt eleven.

I vurderingen av behov for kompetansetiltak og/eller støtte- og veiledningsressurser fremheves temaet «informasjon til elever og foresatte om opplærings- og utdanningssystemet». Kompetansepakker, digitale nettressurser, digitale veiledere, filmer og webinarer kan være aktuelle måter å bidra til å styrke tilbudet til nyankomne på.