Kunnskap om barn og unge fra Ukraina i barnehage og skole

Ukrainsk ungdom vil normalt være ferdige med grunnskoleopplæring i hjemlandet det året de fyller 15 år. I Norge inntrer retten til videregående opplæring ved fullført grunnskole, som normalt er ved 16-års alder. Videregående opplæring i Ukraina kan ha noe ulik lengde, og noen løp er toårige. Dvs. at ukrainske ungdom kan ha gjennomført videregående opplæring i hjemlandet ved 17–18 års alder. Disse ulikhetene reiser enkelte problemstillinger knyttet til overganger til det norske systemet.

Rett og inntak til videregående opplæring

Mens det er en rett og plikt til tiårig grunnskole i Norge, er det frivillig å gå i videregående opplæring, og inntak er basert på søknad. Ungdom som har fylt 15 år søker selv til videregående opplæring, og søker må kunne dokumentere at han eller hun har fullført norsk grunnskole eller tilsvarende opplæring. Det er også krav om lovlig opphold i Norge (oppll. §
3-1).

Søknadsfrist til videregående opplæring er en gang i året, 1. mars for ordinære søknader og 1. februar for søkere som skal ha individuell behandling i inntaket. Dette gjelder blant annet elever med vedtak om særskilt språkopplæring og nyankomne elever.

Fylkeskommunene kan også gi tilbud til ungdom utover ordinær videregående opplæring. Dette er tilbud som ikke er lovpålagte for fylkeskommunene, for eksempel forberedende år, kombinasjonsklasser, mer grunnskoleopplæring etter oppll. § 4A-1, o.l. Elevene bruker da ikke av ungdomsretten sin til videregående opplæring. Regelverket gir større handlingsrom knyttet til organiseringen av slike tilbud, og fylkeskommunen er heller ikke forpliktet til å følge skoleåret med tanke på årstimetall og fag- og timefordeling. Slike tilbud har dermed også en større fleksibilitet med tanke på inntak i løpet av skoleåret. I Utdanningsdirektoratets undersøkelse av det fylkeskommunale opplæringstilbudet til nyankomne ungdommer i alderen 16-19, fremgikk det at fylkeskommunene har opprettet flere slike tilbud etter mars 2022.

Nytt ansvar for fylkeskommunen med regionreformen og integreringsloven

Udirs første rapport om opplæringstilbudet til nyankomne fra Ukraina viste at fylkeskommunene har ulik praksis knyttet til inntak av 15-åringer til et tilbud i fylkeskommunal regi (Utdanningsdirektoratet, 2023d). Udir har i ettertid gitt en regelverkstolkning om «Plikten til grunnskoleopplæring – nyankomne», datert 17.02.23. Udir konkluderte med følgende: «Så lenge den unge fortsatt er i opplæringspliktig alder gjelder retten og plikten til grunnskoleopplæring, uavhengig av om vedkommende har dokumentert fullført grunnskoleopplæring fra et annet land. Det innebærer for eksempel at en 15-åring som kommer til Norge fortsatt har en plikt til å fullføre det tiende skoleåret på lik linje som jevnaldrende i Norge. Dersom noen i opplæringspliktig alder skal fritas for opplæringsplikten etter oppll. § 2-1, må dette skje etter fritaksgrunnene i bestemmelsens andre ledd siste punktum eller fjerde ledd siste punktum.»

En annen problemstilling vi er blitt kjent med gjennom dialog med fylkeskommunene, er at enkelte ukrainske ungdommer i 17-18 års alderen er motivert for å starte høyere utdanning. Dette kan redusere motivasjon til å gå inn i et videregående opplæringstilbud her i Norge. Utdannignsdirektoratet har ikke konkrete tall over hvor mange ungdom dette gjelder og hvor utbredt dette er, men det er verdt å følge med på om dette er en vedvarende problemstilling over tid. Vi er kjent med at enkelte fylkeskommuner, blant annet Oslo, har opprettet et ettårig studieforberedende tilbud til denne gruppen.

For videregående opplæring er kilden til data VIGO. Statistikken er stort sett basert på individdata, men informasjon om for eksempel landbakgrunn og oppholdstid innhentes ikke. Derfor kan man ikke skille ut de ukrainske fordrevne i de tilgjengelige statistikkene. Informasjon om landbakgrunn kan kobles på via SSB ved bestilling, men på grunn av tidsbegrensninger ble dette ikke gjort for denne rapporten.

Antall elever i ordinær videregående opplæring per 1. oktober 2023 var 650 høyere enn året før, men var lavere enn i skoleåret 2021–22 (Utdanningsdirektoratet, 2024d). Disse tallene inkluderer ikke elever som følger alternativ opplæring eller opplæring på grunnskolenivå. Noe variasjon fra år til år er vanlig. Det virker dermed ikke som de fordrevne fra Ukraina har ført til en uvanlig økning i antall elever i ordinær videregående opplæring.

Det nærmeste vi kommer å kunne skille ut ukrainske fordrevne i statistikkene er antall elever på språkfag. Eksamen i ukrainsk som fremmedspråklig programfag ble gjennomført for første gang våren 2023. Vi kan altså ikke se om det har vært en utvikling i antall elever over tid. Det er også uvisst om elevene som tok denne eksamenen er fordrevne ukrainere eller ikke. Det ble ikke gitt opplæring i dette faget, så de som gjennomførte eksamen gjorde det som privatister (Utdanningsdirektoratet, 2021). Våren 2023 ble det avlagt 41 skriftlige, og 36 muntlige privatisteksamener i ukrainsk (Utdanningsdirektoratet, 2023b). 80 prosent av disse ble avlagt i Viken og Vestland.

Gitt den høye andelen russiskspråklige i Ukraina, ser vi også på russiske språkfag for å se etter endringer. Russisk har vært tilbudt som felles- og programfag i mange år, men det har vært en nedgang i antall elever som får opplæring i disse fagene siden 2019–20 (Utdanningsdirektoratet, 2024e). Det betyr derimot ikke at ingen av de fordrevne ukrainerne velger russisk. De fleste flyktninger går i innføringstilbud eller midlertidige tilbud heller enn å starte i ordinær undervisning med én gang de ankommer landet. Det kan altså hende at det ikke har gått lang nok tid til at de har kommet inn i denne statistikken ennå. Siden 2019–20 har det derimot vært en økning i avlagte privatisteksamener i russisk (Utdanningsdirektoratet, 2023b). Det var omtrent 100 flere elever som tok eksamen i russisk i skoleåret 2022–23, enn i 2020–21. Ettersom økningen startet allerede i 2019–20, så er det ikke nødvendigvis en sammenheng med ankomsten av ukrainske fordrevne.

Kunnskap om fordrevne ukrainere i videregående opplæring kommer stort sett fra eksterne kilder, med unntak av Udirs egne spørreundersøkelser til fylkeskommunene. Av eksterne rapporter presenterer vi her funn fra en rapport om opplæringstilbudet for nyankomne ungdommer fra Ukraina av Proba samfunnsanalyse.

Spørringer til fylkeskommunens om tilbudet til ukrainske elever i videregående opplæring (VGO)

Udir har gjennomført tre spørringer til fylkeskommunene om tilbudene i VGO i forbindelse med Ukraina-situasjonen. Spørringene ble gjennomført i desember 2022, vår/sommer 2023 og desember 2023.

I den første spørringen fra desember 2022 (Utdanningsdirektoratet, 2023d) kunne fylkeskommunene redegjøre for omtrent halvparten av ungdom i aldersgruppen 16-19 år (909 av 1925 unge fra Ukraina i alderen 16–19 år som hadde søkt om beskyttelse, i henhold til tall fra Justis- og Beredskapsdepartementet). Det kom gjennom arbeidet med spørringen og rapporteringen frem at fylkeskommunene ikke har oversikt over nyankomne ungdommer som er i deres målgruppe før de søker om inntak til et fylkeskommunalt tilbud. Dette henger sammen med at det er frivillig å gå i videregående opplæring, der inntak er basert på søknad.

Nyankomne ungdommer fikk ulike tilbud i fylkeskommunal regi, som kombinasjonsklasser, midlertidige innføringstilbud i påvente av søknad og inntak, og et mindretall gikk i ordinære VGO-løp. På grunn av ulik begrepsbruk har vi ikke eksakte tall på hvor mange som får ulike typer tilbud. Noen fylkeskommuner hadde flere og mer tilpassede tilbud til gruppen av nyankomne elever enn andre.

Fylkeskommunene oppga enkelte barrierer for å gi gode tilbud. Dette kunne handle om manglende økonomi til å oppskalere og/eller bygge ut nye tilbud og stedvis mangel på lokaler. Flere fylkeskommuner pekte også på mangel på relevant kompetanse, særlig knyttet til språk og psykososial oppfølging.

Gjennom den påfølgende spørringen vår/sommer 2023 (Utdanningsdirektoratet, 2023e) fulgte vi opp avviket mellom antall ungdom i målgruppen og antall ungdom som får et fylkeskommunalt tilbud, med kvalitative vurderinger rundt dette. Flere fylkeskommuner peker på at ungdommene får et tilbud i kommunen, at de deltar i ukrainsk fjernundervisning, noen ønsker å søke seg til høyere utdanning og noen anser seg ferdige med videregående opplæring. Tre fylkeskommuner oppga også at ungdommer ventet på dokumentasjon fra hjemlandet eller på en vurdering av dokumentasjonen her i Norge. En undersøkelse gjort av Proba og Ideas2Evidence (Proba samfunnsanalyse 2023, omtales nærmere under) understøtter inntrykket av at denne gruppen deltar på ulike arenaer. Samtidig er det trolig noen som faller utenfor et organisert opplæringstilbud, og vi vurderer at det er grunn til å kartlegge dette videre.

I Udirs tredje kartlegging (Utdanningsdirektoratet 2024f) ba vi fylkeskommunene om å oppgi antall ukrainske ungdom i ulike tilbud per 1.oktober 2023. Det hefter noe usikkerhet ved tallgrunnlaget, blant annet fordi vi ikke mottok svar fra én fylkeskommune. Rapporten bekrefter at fylkeskommunal praksis varierer, spesielt når det gjelder tilbud etter §§ 4A-1 og 4A-3.

Høsten 2023 mottok til sammen 908 ukrainske ungdommer i videregående grunnskoleopplæring etter § 4A-1, mens 422 ukrainske ungdommer deltok i videregående for voksne, (§ 4A-3). Samtidig deltok 1311 ukrainske ungdommer i vgo for ungdom (§ 3-1). Det er vesentlig flere enn i forrige skoleår, da 200 ukrainske ungdommer ble tatt inn til videregående opplæring for ungdom. Vi ser altså at antallet ungdommer som deltar i grunnskoleopplæring i videregående opplæring varierer på tvers av fylkeskommunene. Tilbudet, som ofte kalles kombinasjonstilbud, er vanligst i Trøndelag (240), mens ingen nyankomne er oppgitt å delta i et slikt tilbud i Rogaland. Dette er i tråd med tidligere undersøkelser som også har vist at kombinasjonstilbud er vanligere i noen fylker enn i andre (eks. Utdanningsdirektoratet 2023d).

Med en årlig søknadsfrist, kan det ta tid fra ungdom ankommer landet til de kan søke og få inntak til videregående opplæring. Oppstart skjer også normalt én gang i året (august). Udirs kartlegginger viser at fylkeskommunen gir midlertidige tilbud i påvente av søknad og inntak, selv om dette ikke er lovpålagt. Flere fylkeskommuner, men ikke alle, har etablert en egen søknadsmulighet i VIGO for disse ungdommene. Noen oppgir også at de kontakter kommunene i sitt fylke for å få en oversikt over nyankomne ungdommer gjennom skoleåret, slik at de bedre kan dimensjonere høstens tilbud i videregående. Fylkeskommunene synes å ta inn ungdom til slike midlertidige tilbud så lenge de har plass og kapasitet. Dette innebærer imidlertid at ikke alle får et fortløpende tilbud.

Kartlegging av tilbudet til nyankomne i alderen 16–19 år (Proba)

Den foreløpig siste kartleggingen av opplæringstilbudet til nyankomne ungdommer i alderen 15–18 år, er gjennomført av Proba/I2E på oppdrag fra IMDi. Rapporten undersøker også hvordan kommuner og fylkeskommuner samarbeider om ungdomsgruppen. Den viser at langt på vei de fleste ungdommene i målgruppa får et opplæringstilbud. Samtidig synes tilbudene ikke alltid å være tilpasset elevenes behov (Proba samfunnsanalyse, 2023).

Rapporten viser at én av tre kommuner tilbyr grunnskole i voksenopplæring for ungdom i stedet for aldersadekvat opplæring ved en videregående skole. Det innebærer at ungdommer går på skole sammen med voksne i påvente av et fylkeskommunalt tilbud.

Et annet utbredt tilbud er såkalte kombinasjonstilbud, hvor elevene får grunnskoleopplæring ved en videregående skole, og noen ganger også hospiterer i fag på videregående nivå. Selv om slike kombinasjonstilbud (grunnskoleopplæring ved en videregående skole) gir muligheter for tilpasset opplæring, vurderer Proba at tilbudet ikke er hensiktsmessig for alle. Elever med høyt faglig nivå er en slik gruppe.

Ingen kartlegginger har så langt kunnet gjøre rede for samtlige nyankomne fordrevne i alderen 16–19 år, og flere (Utdanningsdirektoratet 2023d, Proba samfunnsanalyse, 2023) påpeker at nyankomne ungdommer i praksis kan stå uten et tilbud over lengre tid. Det gjelder ungdom som er over skolepliktig alder, men som er under 18 år.

Endringer i integreringsloven som tredde i kraft i 2021 ble foretatt for at ungdommene skulle få opplæring i norsk og samfunnskunnskap som en integrert del av opplæringen i grunnskole eller videregående opplæring. Derfor fikk fylkeskommunen et ansvar for dette opplæringstilbudet for elever som går full tid i videregående opplæring (jf. integreringslovens § 30). Ungdom som er over skolepliktig alder og har fullført grunnskolen, men som ennå ikke er tatt inn til et tilbud i videregående opplæring, synes dermed noen ganger å falle utenfor både det kommunale og det fylkeskommunale tilbudet. Dette er også knyttet til at regelverket og praksis for inntak til videregående opplæring ikke tar høyde for at elever kan komme til underveis, og fordi handlingsrommet praktiseres ulikt mellom kommuner og mellom kommune og fylkeskommune.

I flere tilfeller er det uavklarte ansvarsforhold mellom kommune og fylkeskommune både knyttet til ansvaret for mer grunnskoleopplæring for elever som ikke har forutsetninger for å mestre det videregående opplæringsløpet (eksempelvis kombinasjonstilbud forankret i oppll. § 4A-1) og også ansvaret for opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter integreringsloven for elever som er over grunnskolepliktig alder, men som ennå ikke har begynt i videregående opplæring.

Det finnes ikke egne tilskuddsordninger for denne elevgruppen. På denne bakgrunn vurderer fylkeskommunene at finansieringen av opplæringstilbud i innføringsklasser og kombinasjonstilbud er lite forutsigbar. Et eget system eller et bedre samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner kan bidra til en oversikt over nylig bosatte nyankomne ungdommer, herunder barn av arbeidsinnvandrere. Dialogen mellom fylkeskommunene og IMDi bør bidra til at målgruppen bosettes i nærheten av en skole med et egnet tilbud.

Proba vurderer at det er behov for et permanent fylkeskommunalt opplæringstilbud til målgruppen som kan skaleres og tilpasses ved behov for å sikre beredskap. De anbefaler også at nyankomne ungdommer bør få en tydeligere rett til opplæring som forberedelse til ordinær videregående opplæring etter opplæringsloven. De foreslår at lovverket tydeliggjør hvem som har ansvaret for å gi denne opplæringen. I tillegg til å styrke ungdommenes rettigheter, vil dette gjøre lovverket mer i tråd med dagens praksis.