Oppfølging av bemanningsnorm og forsterket pedagognorm i barnehagen

Oppdraget er gitt i tildelingsbrev for 2020, 20/16: «Følge opp innføringen av bemanningsnorm og forsterket pedagognorm i barnehagen.». I oppdraget vises det til at ny bemanningsnorm er innført, jf. Prop. 67 L (2017–2018) og Innst. 319 L (2017–2018). Det ble fastsatt en overgangsordning som innebar at barnehageeierne kunne bruke perioden frem til 1. august 2019 til å oppfylle bemanningsnormen.

Forsterket pedagognorm trådte i kraft 1. august 2018.

Følgende normer drøftes i dette notatet:

• Forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager § 1 (Pedagognormen): Ifølge forskriften skal barnehagen ha minst én pedagogisk leder per syv barn under tre år og én pedagogisk leder per 14 barn over tre år. Ett barn til utløser krav om en ny fulltidsstilling som pedagogisk leder. Barn regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen trådte i kraft 1. august 2018 og erstattet et tidligere krav om minst én pedagogisk leder per 9 barn under tre år og én pedagogisk leder per 18 barn over tre år.
• Barnehageloven § 26 (Bemanningsnormen): Loven stiller krav om at barnehagen skal ha minimum 1 ansatt per 3 barn under 3 år (små barn), og 1 ansatt per 6 barn over 3 år (store barn). Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller 3 år. For øvrig må bemanningen være tilstrekkelig til å drive en forsvarlig pedagogisk virksomhet. Normen tredde formelt i kraft 1. august 2019.

Oppdraget består i å se nærmere på hvordan barnehager tilpasser seg normene for bemanningstetthet og pedagogtetthet, og hvordan økt bemanningstetthet og kompetanse hos de ansatte i barnehagene kan bidra til å bedre kvaliteten i tilbudet. Direktoratet skal vurdere hvordan eksisterende rapporterings- og informasjonskanaler, igangsatte eller planlagte forsknings- eller utredningsprosjekter, eller egeninitierte prosjekter, kan bidra til et tilfredsstillende kunnskapsgrunnlag.

Utdanningsdirektoratet fikk utsatt frist for levering av oppdraget fra 1. februar 2020 til 1. juni 2021. Det har gitt oss en ytterligere årgang med statistikk (tall for 2020) som er tatt inn i vurderingen. Potensielle konsekvenser av bemannings- og pedagognorm for håndteringen av koronasituasjonen er ikke drøftet inngående, men vi peker på noen funn også fra denne tiden.

Slik vi forstår oppdraget skal det redegjøres for i hvilken grad barnehagene oppfyller kravene i normene for bemanningstetthet og pedagogtetthet. Videre skal det redegjøres for om disse normene har hatt betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet.

Vi vil besvare oppdraget med to hoveddeler som dels knyttes sammen:

1. Statistikk fra BASIL om utviklingen i bemanningstetthet og pedagogtetthet i årene etter at normen ble innført, samt utviklingen i andelen dispensasjoner. I tillegg til allerede publiserte tall har vi brukt statistikken til å se på andre mulige forskyvninger i personale og gruppestørrelse.
2. Evalueringer og forskning som kan belyse de mer kvalitative sidene ved innføring av normene. Sentrale kilder i denne delen er spørringen til Barnehage-Norge 2019, samt evalueringen av implementeringen av rammeplanen, samt mindre kartlegginger.

Tilgjengelig statistikk vil brukes til å se på i hvilken grad barnehagene har oppfylt normkravene etter innføringen i 2018. Udir har ikke kjennskap til forskning som direkte tar opp normenes betydning for kvaliteten på barnehagetilbudet, men vil bruke forskning og spørringer som er relevant for denne problemstillingen. Spørringen til Barnehage-Norge 2019 er sentral her, i tillegg til evalueringen av implementeringen av rammeplanen. I tillegg har vi gjort ekstra analyser av statistikken som samles inn gjennom BASIL, for eksempel for å belyse om det har skjedd forskyvninger i personalgrupper etter at normene ble innført.