Oppfølging av bemanningsnorm og forsterket pedagognorm i barnehagen

Barns trivsel og utvikling i barnehagen er målet for alt kvalitetsarbeid i barnehagesektoren. I vurderinger av barnehagekvalitet er det vanlig å skille mellom struktur-, prosess- og resultatkvalitet. Gode relasjoner og samhandling mellom voksne og barn og mellom barna, prosesskvaliteten, er ifølge forskningen avgjørende for barnets trivsel og utvikling, det vil si resultatkvaliteten. Rammene rundt, strukturkvaliteten, bidrar til å legge til rette for eller begrense prosesskvaliteten.

Gjennomgangen over viser at det er tydelige bedringer i strukturkvaliteten etter innføringen av normene. Det er færre barn per ansatt og flere barnehagelærere. Ifølge tidligere forskning gir det et godt grunnlag for å bedre prosesskvalitet, selv om sammenhengene ikke er sterke. Resultatkvalitet er generelt vanskelig å måle i barnehager, og vi går ikke inn på det i dette oppdraget.

Det ser ut til at kombinasjonen av økt plantid og flere pedagoger (barnehagelærere) til en viss grad har noen ulemper for personale og barna, ved at voksentettheten går ned og at det ikke er pedagoger til stede. Funnet bekreftes også av en FOU- rapport som Rambøll har gjennomført for KS (Rambøll, 2019).

I undersøkelsen fremheves det at plantid er en styrke for kvaliteten i barnehagen ved å bidra til at rammeplanen oppfylles på en god måte, og er et godt virkemiddel for å bidra til kvalitet i barnehagen (Rambøll 2019).

Rapporten konkluderer samtidig med at kombinasjonen av mer plantid og flere pedagogiske ledere kan gi bemanningsutfordringer i selve plantiden, noe som støttes av andre studier.

«Føler litt sånn «åh nå forlater jeg igjen». Det kan være litt slitsomt når du ser det er full fart. Kjenner det litt i magen. Kan sitte og høre at de trenger meg. Føler at man ikke kan gå fra fordi det er stort behov i avdelingen, men har jo behov for planleggingen også.» (Pedagogisk leder, Rambøll, 2019).

Også spørringen blant barnehagestyrere (Fagerholt mfl., 2020) støtter at dette er en problemstilling.

«Når vi har måttet ansette flere pedagoger - noe som jeg mener er bra og en god investering inn i barnehagen - resulterer dette dessverre at det blir færre hender/personal større deler av dagen. Dette fordi en pedagog er til stede sammen med barna mindre tid enn en assistent pga. planleggingstiden. Dette gjør det ekstra vanskelig og ekstra sårbart å få til god bemanning - større deler av dagen blir det færre voksne (morgen - når man skal ta imot og møte barn og foreldre og ettermiddager - når man skal si ha det til barna og ta en prat med foreldrene for å fortelle om hvordan dagen har vært). Så HURRA for flere pedagoger - men det blir nå dessverre færre hender til barna.» (Barnehagestyrer, Fagerholt mfl., 2020).

Også en annen nyere kvalitativ studie, støtter funnet om at høyere pedagogtetthet gir bedre faglig kvalitet, men mindre tid til barna:

«Merker ingen spesielle endringer på hos de småbarna. Men på storbarnsavdeling har det gått fra av å være alene pedagog til å være to. Så det er jo positivt at det er mer faglig fokus, men det negative er jo at det blir mer plantid som gir færre timer med barna. Pedagogene samarbeider tettere og opplever at det er bedre å arbeide sammen med noen som har faglig bakgrunn» (Styrer, Høyem 2020).

Prosesskvaliteten kan dermed sies å være styrket fordi høyere pedagogtetthet og mer konsekvent bruk av plantid gir bedre faglig innhold til barnehagedagen. Samtidig kan det bety færre ansatte til stede med barna. Plantid og økt pedagogtetthet kan være en forklaring på funnet over om at den reelle bemanningssituasjonen avviker fra normene relativt store deler av dagen.

Det ser ut til at det kan være noen utfordringer med hvordan barnehagen skal organisere de pedagogiske lederne med utgangspunkt i eksisterende grupper og avdelinger.

Noen barnehagestyrere påpeker at normtallene ikke gjør det naturlig å endre størrelsen på gruppene:

«Bemanningsnormen er knyttet til 3 ansatte for de minste barna og 6 for de eldste. Pedagognormen går på 7 og 14. Det er sjelden disse tallene går opp i hverandre (...)» (Sitat, styrer, Fagerholt mfl., 2020).

Også andre studier bekrefter at det fordele pedagoger organisatorisk er krevende (Høyem 2020), og at det ofte skjer skjønnsmessig, ut fra blant annet personlige egenskaper ved de pedagogiske lederne.

«Det er bra at vi har flere pedagoger og at vi har blitt tvunget til å ha det slik. Og at det finnes en norm. Ulemper: Nei, er ikke som jeg tenker er ulemper. Kanskje det at gangetabellen ikke går opp, det er vanskelig å fordele pedagoger rundt på huset» (Styrer, Høyem 2020)

«De pedagoger som er personlig sterke og har mye erfaring kan være alene, mens vi fordeler andre som trenger å lene seg på noen, sammen med andre. Vi bruker å fordele ut ifra skjønn» (Styrer, Høyem 2020).

Høsten 2019 oppga kun 13 prosent av styrerne at de hadde fått mindre barnehagegrupper på grunn av de nye normene. Nær halvparten av barnehagene – 46 prosent – oppgir at de har fått flere pedagoger per barnegruppe i stedet for at gruppestørrelsen er endret (Fagerholt mfl., 2020). Tall fra BASIL bekrefter at det er ubetydelige endringer i gruppestørrelsen de siste årene, uavhengig av størrelsen på barnehagene.

Intervjuer med barnehagestyrere indikerer at barnehagene har fått et sterkere fagmiljø de siste årene. For eksempel er det kun ni prosent av styrerne som oppgir at personalets kompetanse i stor eller svært stor grad er et hinder for implementering av rammeplanen (Lotsberg mfl., 2020). Tidligere evalueringer av barnehagens arbeid med rammeplanen (Ljunggren mfl., 2017, Østrem mfl., 2009) har trukket frem personalets kompetanse som en av de større utfordringene for det faglige arbeidet i barnehagen.

Forskerne trekker blant annet frem skjerpet pedagognorm og tilgang til fagarbeidere gjennom styrking av barne- og ungdomsarbeidere. Endringen over tid kan ha sammenheng med at tilgangen på kvalifisert personale og kompetansesammensetningen i barnehagen har endret seg. Dette kommer som følge av nasjonal politikk, som innføring av skjerpet pedagognorm og tilgang til fagarbeidere gjennom styrking av barne- og ungdomsarbeiderutdanningen (Lotsberg mfl., 2020).

Barnehagestyrerne trekker frem ny bemanningsnorm og den skjerpende pedagognormen som noe av forklaringen på hvordan fagmiljøet har blitt styrket (Eide mfl., 2020). Dette samsvarer med tidligere undersøkelser av økt pedagogtetthet i barnehagen (Eide og Homme, 2019, Myrvold, 2014) hvor et viktig funn var at økt pedagogtetthet kunne føre til at ansattes faglighet ble styrket, f.eks. knyttet til fordypning i rammeplanens fagområder og veiledning. Eide og Homme (2019) fant også at flere pedagoger i barnehagen kan fremme økt bevissthet i det konkrete arbeidet med barna, og skape bedre vilkår for kvalitetssikring av arbeidet.

«Behovet vårt, det er vel mer konsensus på en måte, og hva er en god barnehage. Jeg tror vi er sterkere som fagpersoner i dag, de aller fleste som jobber i barnehage, enn den gangen. Da var det nå litt sånn avstemming om hvordan vi skulle gjøre ting og da var jo assistentene i flertall, så det ble nok kanskje det de syns var mest praktisk som ble bestemt.» (Styrer, barnehage, Eide mfl., 2020).

Foreldretilfredsheten er stort sett uendret siden før normene ble innført/skjerpet. Det var en liten økning i andelen som har helt eller delvis misfornøyde med bemanningstettheten fra 2017 til 2018. En av årsakene til det, var trolig oppmerksomheten om den nye bemanningsnormen. Analyser av barnehagetall tyder ikke på at det er en sammenheng mellom bemanning og tilfredshet med bemanning. Fra 2019 til 2020 gikk andelen misfornøyde noe ned. Vi vet ikke hva det skyldes, men den nedgangen kan sees i sammenheng med koronasituasjonen og kortere åpningstid, men også med den reelle økningen i bemanningstetthet i samme periode.

En undersøkelse viser også at foreldrene i barnehager hvor 30 prosent eller flere av de ansatte har barnehagelærerutdanning er litt mer fornøyd enn foreldrene i barnehager hvor under 30 prosent av de ansatte har barnehagelærerutdanning (Rydland mfl., 2021).

Det er vanskelig å dokumentere en tydelig sammenheng mellom utdanningsnivå og kvalitet i barnehagene (Bjørnestad og Kleppa, 2019). En internasjonal forskningsgjennomgang fant at effekten av en høyere andel utdannede er til stede, men den er liten (Bjørnestad og Kleppa, 2019).

Goban-prosjektet trakk frem at høy kompetanse i personalet og to barnehagelærere per gruppe ofte kjennetegner barnehager med god kvalitet (Alvestad mfl., 2019).

Det er også grunn til å tro at flere pedagoger skaper bedre vilkår for kollektiv kompetanseutvikling, ved at det er flere barnehagelærere som kan løfte hverandre og samarbeide faglig, i stedet for at fokuset er på at barnehagelærere skal løfte eller veilede ansatte uten formell kompetanse (Naper mfl., 2018).

Flere av studiene vi har nevnt peker på at pedagognormen har bidratt til å bedre fagmiljøet, som er et viktig utgangspunkt for bedre prosesskvalitet.

Det er grunn til å tro at styrket bemanning gjorde håndteringen av smittevernreglene i barnehagen enklere. Størrelsen på kohortene på rødt nivå var tilpasset bemanningsnormen, med kohortstørrelser på 3 små barn og 6 store barn (Veileder om smittevern for barnehager).

På rødt nivå hadde barnehagene anledning til å bruke kortere åpningstid for å etterleve kravene om organisering i små kohorter. Tall fra BASIL viste at 39 prosent av barnehagene hadde redusert åpningstid i hele eller deler av barnehagen vinteren 2021 (Udir, 2021). Periodene med kortere åpningstid gjorde at barnehagen kunne erfare hvordan det var å ha full og stabil bemanning i hele åpningstiden. Dette, sammen med små kohorter, ble oppfattet som positivt både for barn og ansatte (Os mfl., 2021).

Statistikk om barnehagene viser at bemanningsnorm og skjerpet pedagognorm har hatt en tydelig effekt på bemanningstetthet og pedagogtetthet (barnehagelærertetthet) i barnehagen. Alle indikatorene fra BASIL-statistikken peker i samme retning. Det har blitt færre barn per ansatt, det er flere årsverk til pedagogiske ledere, høyere andel barnehagelærere og færre barn per barnehagelærer. Det er utfordringer med rekruttering til barnehagelærere i flere kommuner og fylker, men det har vært en gradvis bedring siden 2018 i de fylkene som kan sammenlignes etter regionreformen.

Selv om det er en del tilbakemeldinger om at flere pedagoger og mer plantid går utover voksentettheten er det overordnede inntrykket at barnehageansatte mener skjerpet pedagognorm gir bedre kvalitet, i form av høyere faglig kompetanse og bedre innhold i barnehagen.

Skjerpet pedagognorm bør også sees i sammenheng med andre prosesser som påvirker barnehagene. Arbeidet med den nye rammeplanen har for eksempel blitt styrket av at det er flere pedagoger i hver barnehage som jobber sammen om implementeringen og med å involvere fagarbeidere og ufaglærte i arbeidet. En formalisering av plantiden til de pedagogiske lederne virker i samme retning. Det er også en økt vekt på kompetanseheving i alle ansattgrupper i barnehagen som sammen med skjerpingen av pedagognormen bidrar til et sterkere faglig miljø.