Oppfølging av bemanningsnorm og forsterket pedagognorm i barnehagen

Allerede i årene før bemanningsnormen trådte i kraft 1. august 2019, så vi en tydelig forbedring av andelen barnehager med 6 barn eller færre per ansatt. Fra 2017 til 2019 økte andelen fra 55 prosent til 94 prosent, og i 2020 oppfylte nær alle barnehagene bemanningsnormen.

Det er 5,7 barn per ansatt i 2020, en forbedring fra 5,8 i 2018. Fra 2017 til 2020 har antallet barn per ansatt gått ned fra 6,0 til 5,7. Det er særlig de private barnehagene som har bedret bemanningstettheten; antall barn per ansatt i private barnehager har gått fra 6,2 til 5,7 fra 2017 til 2020. Før det hadde bemanningstettheten i private barnehager ligget stabilt på 6,2 i flere år.

Siden 2016 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum 6 store barn per ansatt økt fra 55 til 99 prosent. I 2020 var det kun 49 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen, og det ser ikke til å være spesifikke kjennetegn ved disse knyttet til geografi, eierform eller størrelse. I snitt har barnehagene som ikke oppfyller normen 6,3 barn per ansatt. Omtrent halvparten av barnehagene som ikke oppfyller bemanningsnormen har dispensasjon fra bemanningsnormen.

Det skjerpede kravet til pedagogisk bemanning sier at det skal være minimum én pedagogisk leder med godkjent utdanning per 14 store barn. Godkjent utdanning her er barnehagelærer eller annen 3-årig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. I resten av notatet omtaler vi begge disse utdanningene som barnehagelærer.

69 prosent av barnehagene oppfyller kravet til pedagogisk bemanning, som er en økning fra 53 prosent i 2018.

Totalt går 36 prosent av barnehagebarna i barnehager som ikke oppfyller pedagognormen, eller i barnehager som oppfyller med dispensasjon fra utdanningskravet. Det er nærmere 88 000 barn.

Det er store regionale forskjeller i andelen barnehager som oppfyller pedagognormen. Eksempelvis oppfyller 92 prosent av barnehagene normen i Agder, mens andelen i Oslo er 40 prosent.

På kommunenivå er det 26 kommuner der ingen barnehager oppfyller pedagognormen og 93 kommuner der 100 prosent av barnehagene oppfyller pedagognormen.

Figur 4. Plottdiagram med kommuner og andel barnehager som oppfyller pedagognormen uten dispensasjon. 2020.

Det er to sentrale indikatorer som kan måle effekten av skjerpet pedagognorm, 1) andel barnehagelærere (og tilsvarende) i grunnbemanningen og 2) antall barn per barnehagelærer.

Figurene viser at andelen barnehagelærere har økt med 4 prosentpoeng og antall barn per barnehagelærer har gått fra 15,8 til 13, 3 fra 2016 til 2020.

I tillegg ser vi at det har blitt flere årsverk til ansatte med barnehagelærerutdanning og færre årsverk ansatte med annen utdanningsbakgrunn. Økningen i antall årsverk til barnehagelærere kommer til tross for at tallet på barn i barnehager har gått ned i samme periode, og forklarer nedgangen i antall barn per barnehagelærer.

Samlet viser de ulike indikatorene at skjerpingen av pedagognormen har hatt en tydelig effekt, selv om mange barnehager fortsatt ikke oppfyller den. Tendensen før skjerpingen av pedagognormen var at andelen som oppfylte den økte betydelig for hvert år, og det har vært samme tendens i årene etter at den ble skjerpet. I Oslo har andelen som oppfyller normen økt fra 26 prosent i 2018 til 40 prosent. I Rogaland har tilsvarende andel økt fra 34 prosent til 52 prosent.

I spørringen til Barnehage-Norge høsten 2019 oppga over halvparten av barnehagestyrerne (58 prosent) at de har rekruttert flere barnehagelærere eller personer med pedagogisk utdanning som tilsvarer utdanningskravet til pedagogisk leder som følge av den skjerpede pedagognormen (Fagerholt mfl., 2020).

Antallet pedagogiske ledere med dispensasjon fra utdanningskravet økte fra 2017 til 2018 som følge av det skjerpede kravet. I 2020 er tallet på nivå med 2016, altså før skjerpingen av kravet.

Tallene indikerer at en del barnehager har hatt problemer med å rekruttere kvalifiserte pedagogiske ledere. Et av vilkårene for bruk av dispensasjon er at det ikke har meldt seg en «kvalifisert søker» etter at stillingen har vært offentlig utlyst. 

«Det har ikkje vore mogleg å få på plass nok kvalifiserte, men har fått på plass folk som er under utdanning og som snart er ferdig utdanna. Inga fullgod løysing, men bedre enn ufaglærte på disp.» (Sitat, styrer Fagerholt mfl., 2020).

I 2018 var det 407 barnehager som hadde dispensasjon fra pedagognormen, i tillegg til 1948 barnehager med minst en ansatt med dispensasjon fra utdanningskravet. Antallet har gått ned fra 2018 til 2020. Dispensasjon fra bemanningsnormen er lite brukt.

Det har vært en viss bekymring for at bemannings- og pedagognormen har medført en omdisponering av ressurser, for eksempel fra styrer til pedagogisk leder, eller at det har blitt færre barne- og ungdomsarbeidere. Fra 2017 til 2019 er det små endringer i antall barn per styrer, eller barn per vaktmester/ kokk. Det er en liten nedgang i antall barn per styrer i private barnehager. Det har også blitt litt færre barn per barne- og ungdomsarbeider. Det har vært en økning i antall barn per merkantilt ansatt, men vi vet ikke hva denne økningen skyldes. I enkeltbarnehager, kommuner eller innen kjeder kan det ha skjedd forskyvninger som ikke gjenspeiler seg på nasjonalt nivå. Hvis vi ser på tallene for private og kommunale barnehager hver for seg ser vi heller ikke noen tydelige tendenser til at barnehagene har endret øvrig bemanning (bemanning uten lovkrav) for å tilpasse seg normene.

Som følge av flere barnehagelærere har det riktignok blitt færre ufaglærte per barn, noe som har vært intensjonen bak normen. Siden 2017 har det blitt over 6 000 flere årsverk til barnehagelærere og 4000 færre årsverk til ansatte uten høyere utdanning eller fagarbeiderutdanning. En del av disse vekslingene har trolig foregått ved naturlig avgang der en ansatt uten formell kompetanse som pedagogisk leder blir erstattet av en barnehagelærer eller tilsvarende. Samtidig er det tilbakemeldinger på at barnehager har måttet si opp ansatte uten kompetanse som pedagogisk leder, og at det kan ha vært vanskelig for de som har vært berørt.

«Vi har måttet si opp 7 ansatte - fagarbeidere og assistenter - for å ansette 5 nye barnehagelærere. Alle ansatte vi måtte si opp hadde mer enn fem års ansiennitet i organisasjonen.» (Sitat, styrer, Fagerholt mfl., 2020)

Totalt sett ser det altså ut som at de økte kravene i bemanningsnormen og skjerpet pedagognorm har skapt få utfordringer knyttet til ansettelser av barne- og ungdomsarbeidere og annen grunnbemanning, mens det i noen grad er utfordrende å ansette barnehagelærere. Tall fra BASIL viser også at det var en bedring i bemannings- og pedagogtettheten i årene fra de ble vedtatt til de trådte i kraft, som indikerer at de tilpasset seg til normene gradvis. Samtidig viser fylkesoversikten at det i noen områder er betydelige utfordringer med å rekruttere barnehagelærere.

Høsten 2019 fikk et utvalg barnehagestyrere og barnehageeiere spørsmål om i hvor mange timer per dag de mener at de har full bemanning (Fagerholt m.fl., 2020). Totalt er det 14 prosent av styrerne som oppgir at de har full bemanning i hele eller nesten hele åpningstiden, som tilsvarer 6-7 timer per dag eller mer.

Over halvparten av alle barnehager (53 prosent) oppgir å ha full bemanning rundt 4-5 timer per dag. Andelen som oppgir at de har full bemanning opp til 3 timer per dag er 31 prosent. Totalt har 86 prosent av barnehagene full bemanning under 6 timer per dag. Det er en større andel av de private barnehagene som opplever at de har full bemanning flere timer per dag enn de kommunale barnehagene. Forskjellen kan til en viss grad henge sammen med at det er flere små private barnehager enn kommunale.

Tilsvarende oppgir 48 prosent av alle styrere at det er pedagoger til stede sammen med barna under 6 timer per dag mens litt over halvparten har pedagoger til over 6 timer per dag (Fagerholt mfl., 2020).

Det ser ut til å være noen forskjeller mellom private og kommunale barnehager. 59 prosent av de private barnehagene oppgir at de har pedagoger til stede 6-7 timer per dag eller mer, mens tilsvarende andel for kommunale er 45 prosent. Også her kan forskjellene henge sammen med flere små private barnehager.

Det er en tendens til at de minste barnehagene (under 26 barn) har pedagoger til stede sammen med barna i større grad enn de øvrige barnehagene. Utover dette er antall timer med pedagog relativt likt, og uavhengig av antall barn i barnehagen. Tallene fra spørringen kan indikere at åpningstid og de pedagogiske ledernes ansvarsområder gjør at de pedagogiske lederne ikke er fysisk til stede med barna hele dagen.

Funnene fra spørringen indikerer at både bemannings- og pedagogtetthet varierer i løpet av dagen og at bemanning på papiret kan være noe annet enn bemanning i virkeligheten. Samtidig har vi ikke sammenlignbare tall fra før normene ble innført, men det er grunn til å tro at ressurssituasjonen er bedre enn før normene ble innført.