Utdanningsspeilet 2019

Barnehagedeltagelsen har økt betydelig i nyere tid. I dag går 9 av 10 barn i Norge i barnehage. Selv om barnehage er et frivillig tilbud, regnes det som en del av utdanningssystemet. Barnehage er en viktig arena for barns allsidige utvikling gjennom omsorg, lek og læring. Det er regjeringens mål at barnehagene skal være tilgjengelige for alle barn.

Det er totalt 5 788 barnehager i Norge. Blant disse er 498 familiebarnehager og 117 åpne barnehager. 47 prosent av barnehagene er kommunale og 53 prosent er private. 50 prosent av barna går i kommunale barnehager. Kommunene finansierer over 80 prosent av utgiftene både til de kommunale og de private barnehagene. Omtrent 15 prosent av utgiftene til barnehagedrift dekkes av foreldrene, mens øremerkede statlige tilskudd og annen støtte fra kommune eller eier utgjør en liten del av finansieringen til barnehager.

16 prosent av barna går i barnehager med over 100 barn

Tallet på barnehager har gått jevnt ned de siste årene. Det blir først og fremst færre av de minste barnehagene med under 26 barn. Dette gjelder både familiebarnehager og ordinære barnehager. 25 prosent av barnehagene har under 26 barn, men kun 7 prosent av barna går i de minste barnehagene. Tallet på de største barnehagene har stabilisert seg de siste årene. Omtrent 16 prosent av barna går i barnehager med over 100 barn og andelen har vært stabil de siste 5 årene.

Færre familiebarnehager

98,6 prosent av alle barn i barnehage går i en ordinær barnehage. Tallet på barn i familiebarnehage har gått ned flere år på rad. I 2018 gikk 3900 barn i familiebarnehage. De fleste barn som går i familiebarnehage er under 3 år. 

Åpne barnehager er et tilbud for foreldre og barn uten barnehageplass der de kan delta i et pedagogisk tilbud noen timer per uke. Det er totalt 117 barnehager som kun fungerer som åpne barnehager. I tillegg har en del andre barnehager åpen barnehage som et deltilbud. 

Barnehagedeltagelsen har økt betydelig siden 1980-tallet. I 1963 gikk kun 2 prosent av barn 1-5 år i barnehage (SSB). Økningen i deltagelse skyldes både utviklingstrekk i samfunnet, som økt arbeidslivsdeltagelse for kvinner, og ulike politiske virkemidler. Etter barnehageforliket på Stortinget i 2003 har det vært en betydelig økning av andel barn i barnehage, en utvikling som også kan sees i sammenheng med lovfestet rett til plass i barnehage. Særlig har det vært en økning i deltagelse blant de yngste barna og blant minoritetsspråklige barn. 

Høy dekningsgrad, særlig for de eldste barna

278 578 barn går i barnehage ved utgangen av 2018. Totalt går 91,7 av barn i alderen 1-5 år i barnehage. Andelen barn som går i barnehage øker med alder. 73,2 prosent av ett-åringene går i barnehage, mens for 5- åringer er andelen 97,6 prosent.

I 2018 var det 77 100 årsverk i barnehagene. 64 100 av disse er pedagogiske ledere og andre ansatte som jobber direkte med barna. De som jobber direkte med barna kalles grunnbemanning. I tillegg kommer styrere, personale til spesialpedagogisk hjelp, og personale som gir styrket norskopplæring. 3200 årsverk går til merkantilt arbeid, vaktmester, rengjøring og kokk.

4 av 10 ansatte er barnehagelærere

Totalt er det 41 prosent som er barnehagelærere eller har tilsvarende utdanning blant ansatte i grunnbemanningen. 20 prosent er barne- og ungdomsarbeidere.

Andelen med barnehagelærerutdanning eller tilsvarende er like høy i private som i kommunale barnehager, mens andelen barne- og ungdomsarbeidere er vesentlig høyere i kommunale barnehager enn i private. Det er ikke noe lovkrav knyttet til ansettelse av barne- og ungdomsarbeidere, noe som kan forklare noe av forskjellen mellom kommunale og private barnehager. 

Det er kun krav om godkjent utdanning for pedagogiske ledere. For annen grunnbemanning er det ikke noe utdanningskrav. Private barnehager har en litt høyere andel ansatte uten barnehagefaglig bakgrunn enn kommunale barnehager.

Andelen ansatte som er barnehagelærere eller tilsvarende økte fra 38,0 til 41,0 fra 2016 til 2018.

Familiebarnehager har ikke samme krav til pedagogisk bemanning som i ordinære barnehager. I familiebarnehager skal det gis pedagogisk veiledning av utdannet barnehagelærer til bemanningen.

Bedre bemanningstetthet

På nasjonalt nivå var bemanningen tilnærmet uendret på 6,0 barn per ansatt fra 2013 til 2017. I 2018 bedret bemanningen seg til 5,8 barn per ansatt. Tilsvarende har det blitt færre barn per barnehagelærer eller tilsvarende siden 2016. 

Kommunale barnehager har høyere bemanningstetthet enn private barnehager. Det er i gjennomsnitt 5,7 barn per ansatt i kommunale barnehager og 6,0 barn per ansatt i private. Det kan se ut til at flere og skjerpede lovkrav fører til en gradvis bedring av bemannings- og pedagogtetthet.

Flere dispensasjoner

Skjerpingen av pedagognormen førte til et behov for betydelig flere pedagogiske ledere i barnehagen. Noen av barnehagene som ikke klarer å møte kravet søker om dispensasjon fra normen. I 2018 har 10 prosent av årsverkene til de pedagogiske lederne varig eller midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, noe som er en økning på 5 prosentpoeng fra 2017. Frem til 2018 var det stadig færre pedagogiske ledere med dispensasjon fra utdanningskravet, men etter skjerpingen av pedagognormen i 2018 har andelen igjen økt. Det ser altså ut til at skjerpede krav – i alle fall i en overgangsperiode – kan føre til økt antall dispensasjoner.

I tillegg til at barnehagene kan få dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere, kan barnehagen også få dispensasjon fra selve pedagognormen. Også her ser vi en betydelig økning i 2018. I 2016 og 2017 hadde 2 prosent av barnehagene dispensasjon fra normen om pedagogisk bemanning, mens andelen økte til 8 prosent i 2018. Kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for å følge opp barnehager som ikke oppfyller lovkravene, blant annet gjennom veiledning og tilsyn.

Skjerpede krav gir reell forbedring

Siden 2016 har antall barn per barnehagelærer gått ned fra 16,1 til 14,4, mens antall barn per ansatt har gått fra 6,0 til 5,8. Parallelt med dette får mange barnehager innvilget dispensasjon fra normen. Kommunen kan gi dispensasjon fra pedagognormen i inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Det er grunn til å tro at andelen med dispensasjon eller andelen som ikke oppfyller de nye kravene kan gå ytterligere ned på sikt, slik trenden var i årene før pedagognormen ble skjerpet.

Krav til ansatte i barnehagen bunner i en forventning om at bemanningstetthet og ansattes utdanning henger sammen med kvaliteten på barnehagetilbudet. Studier peker på at både antall ansatte og ansattes formelle kompetanse har betydning for barns trivsel og utvikling ved at disse påvirker interaksjonen mellom barn og ansatte (OECD, 2018). I tillegg til kompetanse og utdanning påvirker blant annet størrelsen på barnegruppen og antall barn per ansatt kvaliteten på samhandlingen mellom barn og ansatte i barnehagen (OECD, 2018).

Observasjon av praksis i barnehagene viser at barnehagelærere i større grad enn andre ansatte er aktive grensesettere og legger til rette for verbal kommunikasjon og barnas autonomi i deres samhandling med barna (Bjørnestad m.fl., 2019). En studie av de yngste barna i barnehager (GoBaN) viser at kvalifiserte ansatte, høy bemanningstetthet samt små og stabile barnegrupper virker positivt på barn-voksenrelasjoner noe som igjen bidrar positivt til barns trivsel (Bjørnestad & Os, 2018).

Ansatte ønsker mer kompetanse

Ansatte i barnehagen rapporterer økt behov for kompetanse om arbeid med barn med rett til spesialpedagogisk hjelp og barn med et annet morsmål enn norsk. Dette gjelder spesielt ansatte som har en høy andel barn i disse gruppene i barnehagen de jobber i (OECD, 2019).

Ønske om mer kompetanse, både blant ansatte og barnehageeiere møtes blant annet med tilbud om etterutdanning. 367 styrere begynte på etterutdanning skoleåret 2019-20. Styrerutdanningen er en lederutdanning for styrere i barnehager. Samme år fikk 900 barnehagelærere tilbud om videreutdanning gjennom Utdanningsdirektoratets tilbud. Tilbud inkluderer læringsmiljø og pedagogisk ledelse, naturfag og matematikk, og språkutvikling og språklæring.

En barriere mot å delta i kompetansebyggende tiltak er at barnehagene mangler personale å sette inn ved fravær, viser TALIS-undersøkelsen for barnehage. En annen barriere er mangel på tid grunnet familieforpliktelser (OECD, 2019).

Barnehage som arena for å lære om respekt for andre kulturer

I OECD-undersøkelsen TALIS Starting Strong svarer nesten alle de norske barnehagestyrerne at de er enig i at barn bør lære respekt for andre kulturer så tidlig som mulig (99 prosent).

I en mangfoldig barnehage har barna ulike forutsetninger for å delta i barnehagens mange fellesskap. Forskere finner at ansatte tar hensyn til barns ulike språklige og kulturelle kompetanse når de jobber med likeverdig behandling av barn i barnehagen (Zachrisen, 2017). 

Barnehagene jobber mer med rammeplanen

Innholdet i barnehagen er regulert av barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Rammeplanen beskriver blant annet barnehagens verdigrunnlag, ansvar og roller, arbeidsmåter og fagområder.

Det har vært en økning i barnehagenes arbeid med alle fagområder i rammeplanen fra 2008 til 2018, kommer det frem i Utdanningsdirektoratets årlige spørring til barnehagesektoren (Fagerholt m.fl., 2019). Dette kan tolkes som økt vektlegging på innholdet i barnehagen. 73 prosent av eiere som er spurt opplever at styrerne er positive til å ta i bruk ny rammeplan. I 2018 var barnehagens digitale praksis, livsmestring, helse og bærekraftig utvikling de temaene fra rammeplanen som barnehagene har størst behov for støttemateriell til (Fagerholt m.fl., 2019).

Foreldre er fornøyde med barnehagen 

Foreldre som svarer på foreldreundersøkelsen er stort sett fornøyde med barnehagetilbudet. 93 prosent av foreldrene i foreldreundersøkelsen er svært eller ganske fornøyde med tilbudet totalt sett. Det er få endringer i foreldrenes svar de tre årene undersøkelsen er gjennomført. Foreldreundersøkelsen viser at foreldre er mest fornøyde med barnas trivsel, utvikling og relasjon mellom barn og voksen. Hele 97 prosent av foreldrene er helt eller delvis enige i at barnet deres trives i barnehagen. 

Det er imidlertid noe nedgang i tilfredsheten med bemanningstettheten i 2018 sammenlignet med 2017 og 2016, noe som kan ha sammenheng med oppmerksomhet om ny bemanningsnorm. Den faktiske bemanningstettheten økte i samme periode. Det ser for øvrig ut til å være lite eller ingen sammenheng mellom strukturelle egenskaper ved barnehagen, som størrelse, ansattes utdanning og bemanningstetthet og foreldrenes tilfredshet (Opinion, 2019). 

Foreldre til de yngste barna er noe mer tilfredse med barnehagetilbudet enn foreldrene til de eldste barna, selv om forskjellene er små. På spørsmålet om total tilfredshet svarer 95 prosent av foreldre med barn 0-2 år og 92 prosent av foreldre med barn som er 3 år eller eldre at de er svært eller ganske fornøyde med barnehagen. Foreldre til de yngste barna er noe mer tilfredse med bemanningstettheten enn foreldre til de eldste barna, henholdsvis 77 prosent og 71 prosent. Dette kan henge sammen med høyere krav til bemanning for barn som er under 3 år.

Barnehagen er en del av utdanningssystemet og det er et politisk mål at alle barn skal ha mulighet til å gå i barnehage. En rekke studier viser at barn som har gått i barnehage, har bedre språkutvikling og gjør det bedre på skolen enn barn som ikke har gått i barnehage. Noen studier viser at dette ikke bare avspeiler at barn som uansett ville gjort det bra på skolen, også har gått i barnehagen, men at det å gå i barnehage i seg selv virker gunstig på barns språklige og sosiale utvikling. Dette gjelder særlig for barn fra familier med lav utdanning og lav inntekt (Mogstad & Rege 2009; Havnes & Mogstad 2011).

Barn fra familier der foreldre med lav utdanning, lav inntekt og foreldre med minoritetsbakgrunn deltar sjeldnere i barnehage enn andre barn (Moafi 2017). Disse kjennetegnene på bakgrunn vil i mange tilfeller være overlappende. En rekke ulike tiltak er iverksatt de siste tiårene med mål om å øke deltakelsen blant disse barna. Tiltakene er særlig knyttet til økonomiske barrierer. 

Barnehage kan bidra positivt til barns språkutvikling

En kunnskapsoppsummering om språkarbeid i barnehager med flerspråklige barn finner at eksponering for andrespråket er viktig for barns språkutvikling. Eksponering kan skje i barnehagen, og forskning viser at barnehagelærere må bruke metoder som aktiviserer barn for at de skal lære. Gruppesammensetning og hvordan aktiviteter gjennomføres er av betydning (Lillejord m.fl., 2017). 

Effekt av barnehage på språkutvikling er altså betinget både av deltagelse i barnehagen og kvaliteten i interaksjonene mellom barn og ansatte og mellom barn. Det å tilhøre en språklig sterk barnegruppe kan kompensere for forskjeller i foreldres utdanningsbakgrunn og bidra til å gjøre språkferdighetene blant barnehagebarn likere (Ribiero m.fl., 2017).

Evaluering av et forsøk med gratis kjernetid i bydelene Grorud, Alna, Stovner og Bjerke i Oslo viser at elever som hadde tilbud om gratis kjernetid har bedre resultater på nasjonal prøve i lesing på 5.trinn, samt at færre får fritak  (Drange, 2018). Barn med innvandrerbakgrunn i bydeler med gratis kjernetid presterer på gjennomsnittet ganske likt sammenlignet med barn generelt i bydeler uten slikt tilbud på nasjonale prøver på femte trinn. De positive resultatene for lesing antyder at tilbudet om gratis barnehage fører til at elevenes språkkunnskaper bedres, noe som er i tråd med målet for tiltaket, selv om det er vanskelig å trekke bastante konklusjoner om kausale effekter (Drange, 2018).

Flere minoritetsspråklige barn i barnehage

Det var 50 900 minoritetsspråklige barn i barnehage i 2018, det er nesten 10 000 flere enn 5 år tidligere. Det har vært en jevn økning av minoritetsspråklige barn i barnehage i alle aldersgrupper. Økningen i antall barn skyldes først og fremst flere innvandrere i befolkningen, men det har også vært en økning i dekningsgraden blant minoritetsspråklige.

83 prosent av de minoritetsspråklige barna går i barnehage i 2018 (SSB), en økning på 4 prosentpoeng siden 2014. Det er for 1-åringer vi ser den største forskjellen mellom minoritetsspråklige barn og øvrige barn. Fra 2006 har forskjellene blitt gradvis mindre. 2 av 10 minoritetsspråklige barn i barnehage får styrket norskopplæring som krever ekstra personalressurser.

Minoritetsspråklige barn starter i barnehagen noe senere enn øvrige barn. De går dermed i barnehagen i noe kortere tid enn gjennomsnittet, men så godt som alle minoritetsspråklige barn går i barnehagen før skolestart. Det er liten forskjell på deltagelse i barnehage for minoritetsspråklige 5-åringer og gjennomsnittet blant 5-åringene.

18 prosent av barn i barnehagen er minoritetsspråklige, men det er store variasjoner mellom kommuner og bydeler. Drammen og Oslo har størst andel minoritetsspråklige barn i barnehage med henholdsvis 35 og 30 prosent. Det er også stor variasjon mellom bydeler og barnehager i disse byene. 

Det er stor variasjon i andel minoritetsspråklige barn i Oslos barnehager. I bydelene Alna, Stovner og Søndre Nordstrand er over halvparten av barna i barnehagen minoritetsspråklige, mens andelen er minst i Nordstrand og Vestre Aker, med henholdsvis 9 og 10 prosent. 

Det er større andel minoritetsspråklige barn i kommunale barnehager enn i private. I private barnehager er 14 prosent av barna minoritetsspråklige, mens andelen er 22 prosent i kommunale barnehager. Totalt går 60 prosent av minoritetsspråklige barn i kommunale barnehager. Andelen har gått gradvis ned de siste 10 årene og var på 70 prosent i 2008.

Moderasjonsordninger virker

Formålet med de nasjonale moderasjonsordningene i barnehagen er å tilrettelegge for økt barnehagebruk og å bedre økonomien til økonomisk utsatte familier. 

Totalt 33 459 husholdninger har fått reduksjon i foreldrebetaling grunnet lav inntekt i 2018. Til sammen har 41 900 barn fått lavere oppholdsbetaling og 26 000 barn fått gratis kjernetid på grunn av lav inntekt. Det er 4500 flere husholdninger og nærmere 6200 flere barn som får inntektsredusert foreldrebetaling sammenlignet med 2017. Det er også 5000 flere barn som får gratis kjernetid i barnehage. 1868 barn har i tillegg friplass i barnehage.

Kommunene brukte over 644 millioner kroner til redusert foreldrebetaling grunnet lav husholdningsinntekt i 2018. Det er 146 millioner kroner mer enn i 2017.

Den nasjonale moderasjonsordningen med prisreduksjon har bidratt til å øke barnehagebruken blant de aktuelle husholdningene med 1,2 prosent. Ifølge evalueringen er dette en beskjeden effekt siden barnehagebruken blant disse husholdningene er under 80 prosent. Moderasjonsordningen har i tillegg redusert barnehageutgiftene for fulltidsplass for dem som er omfattet av ordningen og virker slik fattigdomsreduserende (Østbakken, 2019).

Ikke alle som har rett på moderasjon, får dette

I 2017 fikk 61 prosent av de som hadde rett på gratis kjernetid innvilget dette. Det er en oppgang fra 2015, da kun 45 prosent av de som hadde rett fikk innvilget gratis kjernetid (Østbakken, 2019). At flere får innvilget gratis kjernetid, skyldes både at andelen som får reduksjon av dem som har krav på det har økt, men også at flere familier faller inn under inntektsgrensen. Eksempelvis har innslagsgrensen for gratis kjernetid økt fra 405 000 kr i 2015 til 450 000 kr i 2017.

Det er også en økning i innvilgelse av redusert foreldrebetaling etter 6 prosentregelen, selv om ikke alle som har krav på dette får. I 2015 fikk 30 prosent av de som har rett på moderasjon, innvilget dette. I 2017 økte dette til 45 prosent (Østbakken, 2019).

Selv om andelen barn som har rett på moderasjon og som får dette øker, er det fortsatt en stor andel av de som har rett på moderasjon som ikke benytter seg av ordningen. Lite kjennskap til ordningene, og at familiene må søke på ordningene og legge ved dokumentasjon, kan være blant forklaringene. Komplisert søknadsprosedyre kan altså bidra til at flere som har rett på moderasjon, ikke får dette. Regjeringen har derfor utarbeidet et forslag som skal gjøre søknadsprosessen enklere. Forslaget til forskriftsendringer innebærer at flertallet av søkere slipper å legge ved disse opplysningene til søknaden, og at kommunen kan innhente opplysningene fra Skattedirektoratet og Folkeregisteret. 

Foreldre kan ha andre grunner enn økonomiske til ikke å velge barnehage. Dette inkluderer syn på hva som er til barnets beste og foreldres ønske om å selv følge barnets utvikling i de første årene og andre tilgjengelige tilsynsordninger (Trætteberg og Lidén 2018). Barnehagedeltakelsen er lavere blant barn til ikke-yrkesaktive mødre sammenlignet med yrkesaktive mødre. Dersom den ene forelderen ikke er i jobb, vil det være mindre behov for og ønske om tilsyn, og sannsynligvis mindre økonomisk handlingsrom til å benytte barnehage.

Det kan også være andre utgifter knyttet til deltagelse i barnehagen enn foreldrebetalingen, som kostpenger, utgifter til transport og utstyr som hindrer deltagelse. Barnehager kan kreve betaling for kost (matpenger) i tillegg til maksprisen. Kostpenger omfattes ikke av moderasjonsordningene. Det er stor variasjon i kostpenger mellom barnehager der noen barnehager ikke har kostpenger mens andre har kostpenger på over 1000 kroner pr mnd.

Fire av fem foreldre som ikke søker barnehageplass for 1-5 åringer oppgir «viktig at barnet er sammen med mor de første årene» som en grunn. Syv av ti foreldre som mottar kontantstøtte, oppgir at de ikke vil søke om barnehageplass hvis kontantstøtten avvikles (Moafi 2017). Dette kan være indikasjoner på at det også er andre ting enn økonomi som påvirker deltagelse i barnehage.

Moderasjonsordninger har liten betydning for foreldres arbeidstilknytning

Økningen i barnehagebruk blant de som har rett på moderasjonsordninger ser ikke ut til å føre til at mødrene har styrket sin tilknytning til arbeidslivet. Det ser derimot ut til at mødre med rett til moderasjon i noen grad tar ut inntektsoverføringen i redusert arbeidstid snarere enn å arbeide mer i den tiden barn går i barnehage (Østbakken 2019).