Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

Udir har i tillegg nr. 19 til tildelingsbrev for 2022 fått i oppdrag 2022-027 fra Kunnskapsdepartementet (KD) å utarbeide en oversikt over hvilken kunnskap vi har om høyt elevfravær i grunnskolen og i videregående skole, og å legge fram anbefalinger til veien videre, og til hva som kan gjøres nasjonalt for å bremse utvikling og utbredelse av høyt fravær på kort og på lengre sikt. Anbefalingene til veien videre svares ut i denne utredningen. Del to av oppdraget handler om å utrede og foreslå tiltak for bedre nasjonal statistikk om fravær i grunnskolen. Oppdragets del tre er en utredning av endringer i fraværsreglene. Departementet beskriver bakgrunnen for oppdraget på følgende måte:

Tilstedeværelse på skolen er viktig for at elevene skal kunne lære mest mulig, og for at skolene skal kunne skape et godt læringsmiljø der elevene følges opp både sosialt og faglig. Fravær fra skolen er en utfordring både i grunnskolen og i videregående skole.
Regjeringen vil jobbe for at elevene er mest mulig til stede på skolen, og at nasjonale virkemidler støtter opp under skolenes arbeid med nærvær. Mer tilstedeværelse vil bidra til at elevene lærer mer, har det bedre og at flere kan fullføre og bestå videregående opplæring og bli bedre rustet til å delta i høyere utdanning eller arbeidsliv.

Utvikling av et bedre kunnskapsgrunnlag om fravær i skolen

Høyt elevfravær er ikke en ny utfordring, og det er stadig større nasjonal og internasjonal oppmerksomhet rettet mot at enkelte elever, av ulike årsaker, har høyt fravær over lang tid.

Per i dag har vi kun nasjonal statistikk over fravær slik det er ført på vitnemålet for elevene på 10. trinn og i videregående skole. Det vil si at vi ikke har aggregerte tall på elevfravær på 1.-9. trinn. For 10. trinn og i videregående skole rapporteres elevenes fravær fordelt på dager og timer for de ulike trinnene. Utdanningsdirektoratet publiserer fraværsstatistikken for hele skoleåret etter sommerferien. Siden elevene kan få slettet inntil 10 dager av fraværet sitt fra vitnemålet hvert skoleår, er det grunn til å tro at fraværsindikatoren ikke gir et nøyaktig bilde av fraværet.

På grunn av pandemien har det stort sett vært midlertidig unntak fra reglene om føring av fravær på vitnemål og kompetansebevis fra mars 2020. Unntaksreglene gjelder ut skoleåret 2021–2022. Det midlertidige unntaket innebærer at fravær av helsegrunner ikke skal føres dersom elevene legger frem bekreftelse fra foreldrene (under 18 år) eller egenmelding (over 18 år). Tallene i den nasjonale statistikken de siste to årene viser derfor et mye lavere fravær enn det vi antar det i realiteten har vært. Endringen medførte samtidig et brudd i tallrekken i statistikken og at tallene dermed ikke er direkte sammenlignbare med tidligere år. Skoleåret 2022–2023 gjelder igjen de vanlige reglene for føring av fravær på vitnemålet.

Under pandemien har Kunnskapsdepartementet gjennom Utdanningsdirektoratet mottatt rapportering fra statsforvalterne som tyder på at det reelle elevfraværet i skolen har økt. Dette gjelder hele det 13-årige løpet fra tidlig i grunnskolen til og med videregående opplæring. Denne problemstillingen har også blitt løftet av sektororganisasjoner mfl. i møter med departementet, men mangelen på nasjonal statistikk gjør det vanskelig å bekrefte eller avkrefte en slik utvikling. De siste månedene har det også vært stor offentlig oppmerksomhet rundt temaet bekymringsfullt fravær/skolevegring. Det har fra flere hold blitt gitt uttrykk for at dette kan være et økende problem og at pandemien har bidratt til å forverre situasjonen ytterligere.

Departementet ber oss om å:

utarbeide en oversikt over hvilken kunnskap vi har om høyt elevfravær i grunnskolen og videregående skole. Oversikten må inneholde hva vi vet om hvor utbredt problemet er, hvilket kunnskapsgrunnlag vi har som kan si noe om problemet og utviklingen over tid, hvilke systemer skoler og skoleeiere har for å fange opp tilfeller av bekymringsfullt fravær, samt hva vi vet om tiltak som settes inn og hva som fungerer. I den samme oversikten ber vi også direktoratet legge frem anbefalinger til veien videre, og til hva vi kan gjøre nasjonalt for å bremse utviklingen og utbredelsen av høyt fravær på kort sikt og på lengre sikt.

Vi forstår tematikken for dette deloppdraget som bekymringsfullt fravær. I det følgende vil vi redegjøre for hva vi i denne utredningen legger i begrepet bekymringsfullt fravær.

Forskningen og samfunnsdebatten om fravær i skolen kjennetegnes av at det er flere diskurser og begrep i omløp. Høyt fravær, ufrivillig skolefravær, skolevegring, skoleutstøting, problematisk fravær og skulk er eksempler på dette. Dette påvirker hvordan foreldre, lærere, skoleledelse og myndigheter forstår og håndterer skolefravær. For eksempel har skoleeiere ulike rutiner for fravær (Bergene et al., 2023), og det eksisterer lokale veiledere inn i arbeidet med fravær.

I utredningen legger vi til grunn en forståelse av bekymringsfullt fravær som fravær fra det sosiale og faglige fellesskapet i skolen, dokumentert eller udokumentert, som kan gi konsekvenser for elevens sosiale og faglige tilhørighet og utvikling. Dette er en bred forståelse som tar høyde for at omfang og alvorlighetsgrad varierer.

Bekymringsfullt fravær er ikke elevens ansvar. Fravær, uansett årsak, krever oppfølging fra skolen, og det er behov for skreddersøm i hvert enkelt tilfelle. Et viktig virkemiddel i arbeidet med bekymringsfullt fravær er samordning og samarbeid mellom sektorer og etater, både på sentralt og lokalt nivå. Det vil si, det tverrsektorielle laget rundt barn og unge.

Bekymringsfullt fravær er et mulig gjenstridig problem. Gjenstridige problemer kjennetegnes ved at ukjente og sammensatte årsaker virker sammen og skaper et fenomen. Det er ikke entydig hvordan den enkelte årsak bidrar til problemet (Nesheim et al., 2019).

Når det gjelder årsaker til fravær, viser den skandinaviske forskningen at årsakene er mange og sammensatte. Den skandinaviske forskningen skiller i hovedsak mellom individuelle, familierelaterte og skolerelaterte årsaker. Eksempler på individuelle forklaringer finnes i studier som ser på psykiske plager som angst og depresjon, mangel på søvn og somatiske og subjektive plager. Familierelaterte forklaringer kan omfatte foresattes helse, utdanning, arbeid og bakgrunn. Å være utsatt for misbruk kan også være en risikofaktor. Skolerelaterte forklaringer kan ligge i skolemiljøet, relasjon til medelever og lærere, å være utsatt for mobbing eller oppleve faglige vansker (Kjeøy & Lysvik, 2023). En undersøkelse blant skoleeiere og skoleledere viser at et flertall av skoleeiere og skoleledere opplever at fravær har økt de senere årene, og de peker både på individuelle faktorer, skolemiljø og større samfunnstrender. De fleste mener at fraværet i hovedsak skyldes individuelle og personlige faktorer hos eleven, der psykisk uhelse er den mest utbredte forklaringen (Bergene et al., 2023). Selv om en inndeling i individuelle, familierelaterte og skolerelaterte årsaker er etablert i forskningen, understreker de fleste studiene at årsakene til fravær er kompliserte og sammensatte, og ingen kan med sikkerhet fastslå at én faktor er sterkere enn en annen (Kjeøy & Lysvik, 2023). Det betyr at det kan være vanskelig å peke ut enkeltårsaker til fravær, og sammenhenger mellom disse.

At det er sammensatte årsaker til fravær betyr at tiltak for å redusere fravær og bremse utviklingen kan innrettes mot ulike deler av utfordringsbildet. I denne utredningen rettes blikket i hovedsak mot universelle og forebyggende tiltak og de skolerelaterte faktorene. Flere studier påpeker at arbeidet med et trygt og godt skolemiljø er et viktig overordnet tiltak for å forebygge og redusere høyt fravær i skolen (Kjeøy & Lysvik, 2023). For eksempel peker flere av forskningsbidragene i gjennomgangen til Ida Kjeøy og Rebekka Ravn Lysvik (2023) på at tilgangen til engasjerte voksne som ser eleven og ikke gir opp, er en viktig faktor i å bekjempe bekymringsfullt eller høyt fravær. Videre viser forskningen at et godt samarbeid mellom skole og hjem kan være avgjørende for å fange opp og forhindre høyt eller bekymringsfullt fravær. Ann Cecilie Bergene et al. (2023) finner at skoleledere og skoleeiere trekker frem skolens rolle i diskusjonen om nødvendige tiltak for å redusere fravær, herunder et godt samarbeid med foreldre og et tverrfaglig samarbeid i laget rundt eleven.

I utredningsarbeidet har vi lagt til grunn et nærværsperspektiv for våre anbefalinger til veien videre. Internasjonalt er det forskere som argumenterer for å legge bort begreper om fravær, og heller snakke om nærvær (Knage & Kousholt, 2023). Uavhengig av hvilke begreper og tilnærminger som brukes om fraværstematikken er arbeid med nærvær helt sentralt sett i fra kunnskapssektorens ståsted. Grunnpilaren i nærværsarbeid er det systematiske arbeidet med et inkluderende, trygt og godt skole- og læringsmiljø som fremmer mestring, motivasjon, trivsel og tilhørighet for alle elever. Det handler også om å gjøre skolen tilgjengelig for alle ved universell utforming av bygninger og uteområder, pedagogikk, digitale verktøy og læringsressurser. Skolen må gi alle elever likeverdige muligheter til læring og utvikling, uavhengig av deres forutsetninger. Tilpasset opplæring er tilrettelegging som skolen gjør for å sikre at alle elever får best mulig utbytte av den ordinære opplæringen. Skolen kan blant annet tilpasse opplæringen gjennom arbeidsformer og pedagogiske metoder, bruk av læremidler, organisering, og i arbeidet med læringsmiljøet, læreplaner og vurdering. Lærerne må bruke et godt faglig skjønn i arbeidet med å tilpasse opplæringen (Kunnskapsdepartementet , 2017). Dette betyr at nærværsarbeid handler om å forebygge fravær ved å jobbe med et inkluderende, trygt og godt skolemiljø for alle elever, og å tilpasse opplæring for alle elever. Gode rutiner og systemer for fraværsføring for å fange opp i tillegg til å følge opp fravær tidlig er en viktig del av nærværsarbeidet. Elevmedvirkning er sentralt i alt nærværsarbeid, herunder i oppfølgingen av saker med fravær. Det samme er et tett og tillitsfullt samarbeid mellom skole og hjem.

Oppdraget avgrenses til å handle om elever. De som får opplæring i bedrift omfattes derfor ikke av dette svaret.

Vurderingen av tiltak er avgrenset mot del to om statistikk og del tre om endringer i fraværsreglene. I våre anbefalinger til veien videre ser vi hen til anbefalingene i del to.

I arbeidet legger vi til grunn at våre anbefalinger skal være i tråd med og støtte opp om pågående prosesser og utredningsoppdrag. Nærmere beskrivelse følger i del 7.1 om nullalternativet.

• Samordne tiltakene for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø og vurdere nye behov (OB 2022-041)
• Kjernegruppen for utsatte barn og unge (KUBU)
• Kompetanseheving i videregående opplæring innen læringsmiljø (OB 2021-032)
• Psykisk helse i skolen (OB 2021-036)
• Meld. St. 21 (2020-2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden
• NOU 2022:13 Med videre betydning – et helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole
• Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis
• Skoletilhørighet og skolegjennomføring for barn som har tiltak i barnevernet (Bufdir– Oppdrag 1 i tillegg nr. 5 TB 2022)
• Tverrsektoriell veileder psykisk helsearbeid barn og unge. Målet er at veilederen skal bidra til å øke kompetansen om psykisk helse-, rus- og voldstematikk innenfor og utenfor helse- og omsorgstjenestene. Ferdigstilles 2023.
• Stortingsmelding om 5.-10.trinn. Hovedmålet for meldingen skal være å utforske og beskrive hvordan skolen i større grad kan ivareta og fremme elevenes motivasjon, mestring, læring og utvikling.
• Målrettet samfunnsoppdrag i Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning 2023-2032: Inkludere flere barn og unge i utdanning, arbeids- og samfunnsliv. Forskningsrådet leder arbeidet.

Oppdraget er løst med utgangspunkt i utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen har som formål å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Utredninger må i henhold til utredningsinstruksen besvare følgende spørsmål:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilke tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

I oppdraget baserer vi oss på beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag, og bruker flere kunnskapskilder (forskningsbasert kunnskap og bruker/erfaringsbasert kunnskap). For å få et så godt kunnskapsgrunnlag som mulig ut fra tiden som har vært til rådighet har vi innhentet en kunnskapsstatus om bekymringsfullt fravær (Kjeøy & Lysvik, 2023). I kunnskapsstatusen sammenstilles skandinavisk forskning om bekymringsfullt fravær, med vekt på årsaker, utbredelse, endring over tid og tiltak som fungerer. Videre gis det en oversikt over begreper og en diskusjon av konsekvensene av ulik begrepsbruk. I tillegg har NIFU gjennomført en undersøkelse som kartlegger skoleledere og skoleeieres opplevelser og praksis knyttet til elevers fravær, spesielt i tilfeller hvor disse regner dette som bekymringsfullt (Bergene et al., 2023).

Vi har også fått skriftlige innspill fra Barneombudet (vedlegg 1), Elevorganisasjonen (vedlegg 2), Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) (vedlegg 3) og Statlig spesialpedagogisk tjeneste (vedlegg 4). Der ikke annet er nevnt som kilder, vises det til disse vedleggene. Vi har også hatt dialog med Bufdir og Hdir. I tillegg har vi mottatt innsikt fra representanter fra en foreldregruppe til elever med ufrivillig skolefravær.

For å sette bekymringsfullt fravær inn i en større sammenheng tar vi først for oss relevant regelverk, og ser deretter på laget rundt barn og unge. Det vil si alle de som har en rolle i å skape inkluderende fellesskap og en god oppvekst for barn og unge. Videre tar vi for oss utfordringsbildet, og formulerer mål for en fremtidig situasjon som tar utgangspunkt i utfordringsbildet. Deretter vurderer vi ulike tiltak som kan bidra til å nå målene. Avslutningsvis gir vi våre anbefalinger. Vi vurderer også forutsetninger for en vellykket gjennomføring av tiltakene samt økonomiske og administrative konsekvenser.