Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

Retten til utdanning er grunnlovsfestet. I Grunnloven § 109 første ledd er det fastsatt: «Enhver har rett til utdannelse. Barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.» Retten til utdanning i Grunnloven er utdypet i opplæringsloven.

Opplæringsloven er derfor det sentrale rettslige rammeverket for at skolen skal lykkes med det viktige samfunnsoppdraget sitt. Fellesskolen er en del av grunnmuren i den norske velferdsstaten og legger til rette for at alle barn skal få like muligheter til utdanning uavhengig av hvor de bor, sosial bakgrunn, kulturell og etnisk bakgrunn, funksjonsevne, seksuell orientering og kjønn. Loven skal være et solid rammeverk som sikrer alle en opplæring av høy kvalitet, et trygt læringsmiljø, og medvirkning. (Prop. 57 L (2022–2023)).

Her gir vi en kort oversikt over sentrale rettigheter og plikter som er sentrale for trivsel og læring, og dermed fullføring og bestått videregående opplæring. Det er på de fleste områder fastsatt tilsvarende regler i privatskoleloven med forskrifter. Disse reglene omtales ikke videre.

Kommuner og fylkeskommuner skal sørge for at alle elever får tilpasset opplæring, jf. opplæringsloven § 1-3. Tilpasset opplæring innebærer at både organiseringen av opplæringen, de pedagogiske metodene og progresjonen i opplæringen skal tilpasses forutsetningene og evnene til den enkelte eleven. Elever som ikke har, eller ikke kan få, tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-1.

Når eleven har langvarig fravær fra skolen på grunn av sykdom, kan kommunen/fylkeskommunen ha plikt til å gi opplæring et annet sted enn på skolen, for eksempel i elevens hjem (Merknad til § 2-2 i Ot.prp. nr. 46 (1997-98)).

Alle elever har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, jf. opplæringsloven § 9 A-2. Retten innebærer at det fysiske og psykososiale miljøet skal ha en positiv virkning for elevene. Skolene har plikt til å arbeide kontinuerlig med å forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø, jf. opplæringsloven § 9 A-3 andre ledd. Skolene har også en aktivitets- og dokumentasjonsplikt, jf. opplæringsloven § 9 A-4. Aktivitetsplikten består av fem delplikter: å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og sette inn tiltak.

Regelverket om det psykososiale miljøet inneholder også en såkalt håndhevingsordning. Denne er fastsatt i opplæringsloven § 9 A-6. Håndhevingsordningen gir elever og foreldre rett til en rettslig overprøving hos statsforvalteren av om skolen har oppfylt plikten sin i enkeltsaker. Statsforvalteren skal ta stilling til om skolen har oppfylt aktivitetsplikten, og statsforvalter kan også pålegge skolen å gjennomføre konkrete tiltak innen en bestemt frist. Udir er klageinstans.

Barn har etter Grunnloven § 104 krav på respekt for menneskeverdet sitt. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og det skal legges vekt på meningene deres i samsvar med alder og utvikling. Medvirkning er også omtalt flere steder i opplæringsloven og forskrifter til loven. Elevene «skal ha medansvar og rett til medverknad», jf. opplæringsloven § 1-1 sjette ledd. Eksempler på andre medvirkningsbestemmelser er opplæringsloven § 5-4 og § 9 A-4, og forskrift til opplæringsloven § 3-10.

I Grunnloven § 104 er også prinsippet om «barnets beste» fastsatt: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.» Prinsippet om barnets beste er fastsatt i enkelte kapitler i opplæringsloven, bl.a. i § 1-4 og § 9 A-5.

Opplæringsloven § 1-1 slår fast at formålet med opplæringa skal oppfylles «i samarbeid og forståing med heimen». Det er foreldrene som har hovedansvaret for oppdragelsen av barna sine, mens kommunen/fylkeskommunen og skolen har ansvaret for at elevene får en trygg og god opplæring. Det er også kommune/fylkeskommune og skolen som skal sørge for samarbeidet med hjemmet, jf. opplæringsloven § 13-3d, og samarbeidet med foreldrene «skal ha eleven i fokus og bidra til eleven sin faglege og sosiale utvikling. Eit godt foreldresamarbeid er ein viktig ressurs for skolen for å styrkje utviklinga av gode læringsmiljø og skape læringsresultat som mellom anna fører til at fleire fullførar vidaregåande opplæring.» Dette følger av forskriften § 20-1. At både den faglige og sosiale utviklingen er omfattet er sentralt. Begge elementene er vesentlig for elevens motivasjon og trivsel, og dermed viktige elementer for at eleven skal fullføre opplæringen. Samarbeidet mellom hjemmet og skolen er også omtalt i delkapittel 3.3 i overordnet dele av læreplanverket, under kapittelet om prinsipper for skolens praksis.

Det er videre understreket i forskriften §§ 20-2 og 20-3 at skolen skal holde kontakt med foreldrene til umyndige elever gjennom opplæringsåret, og foreldrene skal blant annet varsles om eleven sitt fravær. Med fravær siktes det til fravær som foreldrene ikke har levert skriftlig melding eller annen dokumentasjon til skolen om. Dette vil være fravær hvor eleven/foreldrene ikke har dokumentert årsaken til fraværet. At foreldrene får informasjon om fraværet til eleven, er viktig for å følge opp eleven. I grunnskolen skal det mindre til enn i videregående opplæring for at skolens plikt til å varsle foreldrene inntrer. Vi viser ellers til omtale i rundskriv Udir-7-2010 om foreldresamarbeid i grunnskolen og videregående opplæring.

Departementet legger i kapittel 20.5.1i Prop. 57 L (2022–2023) til grunn at «eit godt samarbeid mellom skolen og foreldra om opplæringa til den enkelte eleven» både er verdifullt og nødvendig «for å skape eit godt grunnlag for læring og danning.» Det er i proposisjonen lagt til grunn at dersom samarbeidet skal fungere, forutsetter samarbeidet både at foreldrene deltar aktivt og at skolen er den profesjonelle parten. Det fremgår videre at skolen har «eit ansvar for å gi tilpassa informasjon til foreldra om kva samarbeidet inneber, og kva dei forventar av foreldra, slik at foreldra forstår korleis dei kan samarbeide og bidra til det beste for barnet sitt.»

Skolen skal samarbeide med andre tjenesteytere dersom samarbeid er nødvendig for å gi eleven et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Dersom eleven har individuell plan, skal skolen delta i samarbeidet om utarbeidelse og oppfølging av tiltak og mål i denne planen. Skolen skal, i tillegg til å følge opp enkeltelever, samarbeide med andre tjenesteytere slik at skolen og de andre tjenesteyterne kan vareta oppgavene sine i regelverket. Disse samarbeidspliktene er fastsatt i opplæringsloven § 15-8.

Barn og unge i grunnskolealder har både rett og plikt til opplæring, og ungdom som har fullført grunnskolen har rett til videregående opplæring. Dette følger av opplæringsloven § 2-1 og § 3-1.

Elevene skal være aktivt med i opplæringen. Dette følger av opplæringsloven § 2-3 fjerde ledd og § 3-4 andre ledd. Kommunene og fylkeskommunene skal følge opp elever som har fravær fra opplæringen, og de skal ifølge forskrift til opplæringsloven § 3-36 ha et system for føring av fravær. Kommunen og fylkeskommunen avgjør selv hvordan elevene skal følges opp, men oppfølgingen må sees i sammenheng med årsaken til fraværet og hvor langvarig og hyppig det er (Denne oppfølgingsplikten tydeliggjøres i ny opplæringslov, se omtale i kapittel 13.3.4 i Prop. 57 L (2022–2023)). Etter forskriften skal foreldrene til umyndige elever varsles om fraværet til eleven, jf. forskrift til opplæringsloven § 20-3 og § 20-4.

Alle kommuner og fylkeskommuner skal ha et system for føring av elevfravær, jf. forskriften § 3-36 første ledd. Kravet omfatter både times- og dagsfravær. Som nevnt over, skal foreldrene varsles om fravær. For å ivareta omsorgsplikten etter barneloven, er det viktig at foreldrene gis informasjon dersom skolen har grunn til å tro at foreldrene ikke er kjent med at eleven ikke er på skolen. Skolen skal da varsle foreldre snarest mulig. Varslet må gis slik at foreldrene har en mulighet til å gripe fatt i fraværet.

Det er også fastsatt en rekke andre krav i regelverket som har betydning for elevens trivsel og læring og fullføring av videregående opplæring. Eksempler på dette er kravet til personale i opplæringsloven kapittel 10, inkludert krav om kompetanseutvikling i § 10-8, krav om PP- tjeneste i opplæringsloven § 5-6, retten til rådgivning, inkludert sosialpedagogisk rådgivning i forskriften kapittel 20, krav til organiseringen av opplæringen, inkludert krav om kontaktlærer, i opplæringsloven § 8-2, gratisprinsippet i opplæringsloven § 2-15 og 3-1 og krav om oppfølgingstjeneste i opplæringsloven § 3-6 og forskrift til opplæringsloven kapittel 13.

Kommunene har ansvaret for grunnskoleopplæringen og fylkeskommunene for den videregående opplæringen. Dette følger av opplæringsloven § 13-1 og § 13-3. Det er presisert i opplæringsloven § 13-10 at kommunen og fylkeskommunen «har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, også å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast.» Videre skal kommuner og fylkeskommuner ha internkontroll for å sikre at regelverket blir fulgt, jf. kommuneloven § 25-1.