Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

Informasjon fra statsforvaltere og sektororganisasjoner tyder på at elevenes fravær har økt og at det har blitt flere elever med bekymringsfullt fravær. Skoleeiere og skoleledere bekrefter også at de opplever at antallet fraværsdager har økt de senere årene, og at fraværet oppleves som mer alvorlig og komplekst enn tidligere. Fravær kan innebære en risiko for ikke å fullføre skole og utdanning, og kan føre til at barn og unge ikke får oppfylt retten til opplæring. Det er et offentlig ansvar å sikre at alle, uavhengig av forutsetninger, sårbarheter og livssituasjon, får oppfylt retten til opplæring. At barn og unge ikke får oppfylt sin rett til opplæring er alvorlig i seg selv, og kan gi store langtidskonsekvenser både for individet og samfunnet.

Utdanningsdirektoratet (Udir) har i tillegg nr. 19 til tildelingsbrev for 2022 fått i oppdrag 2022-027 å utarbeide en oversikt over hvilken kunnskap vi har om høyt elevfravær i grunnskolen og i videregående skole, og å legge frem anbefalinger til veien videre, og til hva som kan gjøres nasjonalt for å bremse utvikling og utbredelse av høyt fravær på kort og på lengre sikt.

Forskningen og samfunnsdebatten om fravær i skolen kjennetegnes av at det er flere diskurser og ulike begreper i bruk. Høyt fravær, ufrivillig skolefravær, skolevegring, skoleutstøting, problematisk fravær og skulk er eksempler på dette. Vårt svar på dette oppdraget handler om anbefalinger på nasjonalt nivå om forebygging og håndtering av bekymringsfullt fravær. I utredningen legger vi til grunn en forståelse av bekymringsfullt fravær som fravær fra det sosiale og faglige fellesskapet i skolen, dokumentert eller udokumentert, som kan gi konsekvenser for elevens sosiale og faglige tilhørighet og utvikling.

Årsakene til fravær er mange og sammensatte. Forskningen skiller i hovedsak mellom individuelle, familierelaterte og skolerelaterte årsaker. At det er sammensatte årsaker til fravær betyr at tiltak for å redusere fravær og bremse utviklingen kan innrettes mot ulike deler av utfordringsbildet. I denne utredningen rettes blikket i hovedsak mot de skolerelaterte faktorene. Flere studier påpeker at arbeidet med et trygt og godt skolemiljø er et viktig overordnet tiltak for å forebygge og redusere høyt fravær i skolen. Videre viser forskningen at et godt samarbeid mellom skole og hjem kan være avgjørende for å fange opp og forhindre høyt eller bekymringsfullt fravær.

Vi har lagt til grunn et nærværsperspektiv for våre anbefalinger for å redusere fravær og bremse utviklingen. Grunnpilaren i nærværsarbeid er det systematiske arbeidet med et inkluderende, trygt og godt skole- og læringsmiljø som fremmer mestring, motivasjon, trivsel og tilhørighet for alle elever. Gode rutiner og systemer for fraværsføring for å identifisere og følge opp fravær tidlig er en viktig del av nærværsarbeidet. Elevmedvirkning er også sentralt, ikke minst i oppfølgingen av elever med bekymringsfullt fravær. Det samme er et tett og tillitsfullt samarbeid mellom skole og hjem.

Vi bygger anbefalingene i utredningen på beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag og bruker flere kunnskapskilder. Vi har innhentet en kunnskapsstatus om bekymringsfullt fravær og fått gjennomført en undersøkelse som kartlegger skoleledere og skoleeieres opplevelser og praksis knyttet til elevers fravær, spesielt i tilfeller hvor disse regner dette som bekymringsfullt. Vi har også fått skriftlige innspill fra Barneombudet, Elevorganisasjonen, Foreldreutvalget for grunnopplæringen og Statlig spesialpedagogisk tjeneste. Vi har også hatt dialog med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Helsedirektoratet (Hdir). Som en del av vårt brukerinnsiktsarbeid, har vi også snakket med enkelte med særlige interesser for tematikken.

Utredningen viser at det er behov for et styrket kunnskapsgrunnlag om bekymringsfullt fravær, og behov for økt kompetanse i laget rundt barn og unge knyttet til arbeidet med bekymringsfullt fravær.

Med bakgrunn i en beskrivelse av utfordringsbildet har vi definert mål som tiltakene vurderes etter. Samfunnsmålet er todelt. For det første, at alle barn og unge får oppfylt retten til grunnleggende opplæring som ivaretar den enkeltes evner og behov. I dette ligger det at alle elever har et inkluderende, trygt og godt skole- og læringsmiljø. For det andre, at vi har et godt kunnskapsgrunnlag for beslutninger, faglige råd og tiltak for barn og unge med bekymringsfullt fravær. Det er tre tilhørende effektmål:

• At skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse opp mot arbeidet med fravær
• At skoleledelse og ansatte i skolen har relevant kompetanse og får nødvendig ressurser og veiledning for å kunne forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær
• Et solid kunnskapsgrunnlag om bekymringsfullt fravær som ivaretar barn og unges perspektiver

Redegjørelsen for dagens situasjon, nullalternativet, viser at det er flere planlagte og pågående prosesser som vil kunne bidra positivt til måloppnåelse. De trenger tid til å få virke. Selv om vi forventer at flere av de pågående prosessene vil ha en positiv virkning på målsettingene i utredningen vurderer vi samlet sett at det er behov for ytterligere tiltak. Udir har fire anbefalinger på nasjonalt nivå for ytterligere innsats for å redusere fravær og bremse utviklingen. Anbefalingene bygger på hverandre, og viser hva vi mener kan gjøres på kort sikt og hva det bør jobbes med på lengre sikt.

På kort sikt vil det være viktig å styrke kunnskapen om god praksis samt å få frem barn og unges perspektiver. Vi mener det er nødvendig å innhente mer informasjon fra statsforvaltere i tillegg til å igangsette forskning om hvordan barn og unge selv opplever bekymringsfullt fravær og deres perspektiver på godt nærværsarbeid i skolen. På lengre sikt ser vi behov for mer forskning med analyser av hvordan ulike årsaksforhold på individ-, skole- og samfunnsnivå påvirker utviklingen av fravær.

På kort sikt vil vi videreutvikle eksisterende støtteressurser for å imøtekomme kompetansebehov i det skoleinterne og sektorspesifikke laget rundt barn og unge. Tilskuddsordningene er den sentrale strategien for lokal kompetanseutvikling. Ulike former for støtte- og veiledningsressurser kan bidra til å styrke dette.

Det er skoleeier som er ansvarlig for at elever med bekymringsfullt fravær følges opp. Samtidig viser utredningen at det mangler systematikk i dette arbeidet, både hos skoler og hos skoleeier. Vi mener det er behov for at nasjonale myndigheter gir tydeligere faglige råd og utvikler verktøy for å sette skoleeier og skolene i stand til å jobbe forebyggende og følge opp fravær systematisk.

Utredningen viser til at bekymringsfullt fravær er et komplekst fenomen og mulig gjenstridig problem, som ikke kan løses og håndteres av skolen alene. Vi mener derfor det er nødvendig å sette bekymringsfullt fravær i et oppvekstperspektiv som handler om å mobilisere det tverrsektorielle laget rundt barn og unge.