Trygt og godt barnehage- og skolemiljø - svar på oppdrag 2022-041

Utdanningsdirektoratet har i tillegg nr. 35 til tildelingsbrev for 2022 fått i oppdrag 2022-041 fra Kunnskapsdepartementet å samordne eksisterende tiltak for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø og vurdere nye behov.

Departementet beskriver bakgrunnen for oppdraget på følgende måte:

Regjeringen vil styrke arbeide for at barn og elever skal trives og ha det trygt og godt i barnehage og på skolen. Mobbing er et alvorlig samfunnsproblem, som kan gi barn og elever skader for resten av livet. I Hurdalsplattformen står det at regjeringen vil forsterke forebygging av mobbing og læringsmiljøutfordringer, blant annet ved å gjennomføre et bredt kompetanseutviklingsprogram for ansatte i skolen og krav om beredskapsteam mot mobbing.

Arbeidet med å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø har vært et prioritert felt i mange år. Det har vært satt i gang ulike tiltak for å bidra til å forebygge, oppdage og stoppe mobbing og andre krenkelser og å skape trygge, gode og inkluderende miljø i barnehage og skole. Tiltakene har kommet til på ulike tidspunkt, på bakgrunn av ulike oppdrag og i ulike sammenhenger. Det er nå behov for å gjennomgå tiltakene med sikte på å styrke helhet og sammenheng. Samtidig er det viktig å undersøke hvilke behov sektor har for å kunne sette inn nye og målrettete tiltak.

1. januar 2021 kom det nye regler om psykososialt barnehagemiljø i barnehageloven. Kunnskapsdepartementet har behov for kunnskap om hvordan barnehagesektoren forstår og tar i bruk regelverket.

Oppdraget består av seks deloppdrag:

1. Kompetanseutvikling i sektor 

Vurdere hvilke behov for kompetanseutvikling sektor har for å kunne forebygge, oppdage og stoppe mobbing og andre krenkelser og å skape trygge, gode og inkluderende miljø i barnehage og skole. Dette inkluderer å undersøke om det er systematikk i hvor bruddene på aktivitetsplikten er og vurdere om det er behov for kompetanseutviklingstiltak som er spisset mot dette.

2. Mobbeombudsordningen

Som svar på oppdragsbrev 2021/029 kom Udir med forslag til hvordan en permanent mobbeombudsordning bør organiseres og hva som skal være mandatet for ordningen.

• a. Videreføre mobbeombudsordningen ut 2024 og justere mandatet for denne perioden, slik Udir foreslo i svaret.
• b. Gjennomføre en bred gjennomgang av juridiske og forvaltningsmessige forhold knyttet til mobbeombudsordningen.

3. Læringsmiljøprosjektet

• a. Koordinere uttrekket av kommuner/skoler i Læringsmiljøprosjektet med uttrekket i oppfølgingsordningen (alternativ 1 i svar på oppdragsbrev 21/032) slik at kommuner som er identifisert i oppfølgingsordningen kan velge læringsmiljøprosjektet som tiltak.
• b. Videreutvikle prosjektet (jf. svar på oppdragsbrev 21/032) slik at det bygger bedre opp under lokale kompetanseutviklingstiltak, skaper bedre sammenheng mellom virkemidlene og at kompetanseutviklingen i større grad synliggjør formålet, rammene og kravene i regelverket.
• c. Vurdere kostnadene ved å utvide ordningen med et ekstra år, ha dialog med KD om eventuelt budsjettbehov og følge opp i de årlige budsjettinnspillene.

4. Regelverk om psykososialt barnehagemiljø

Evaluere hvordan barnehagesektoren forstår og etterlever det nye regelverket om psykososialt barnehagemiljø.

5. Sammenheng med politisk plattform

Se hele dette oppdraget i sammenheng med plattformpunktet om kompetanseutvikling og beredskapsteam mot mobbing.

6. Milepælsplan

Som en del av oppdraget lage en framdriftsplan for arbeidet. Framdriftsplanen skal inneholde milepæler for leveranser og stoppunkter for når det er behov for å informere og/eller involvere departementet.

I denne utredningen vurderer vi hvordan vi kan samordne eksisterende tiltak for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø, og vi vurderer om det er eventuelle nye behov. Vi ser alle seks deloppdragene i sammenheng, men utredningen svarer i hovedsak ut deloppdrag 1 og 5. Deloppdrag 2 og 3 har egne leveranser og omtales kun kort her. Deloppdrag 4 er lyst ut som en egen anskaffelse og direktoratet mottar endelig rapport våren 2024. Dette vil gi direktoratet viktig kunnskap inn i videre oppgaveløsning. Deloppdrag 6 er en milepælsplan for oppdraget som ble oversendt til Kunnskapsdepartementet 20.desember 2022.

Slik vi forstår oppdraget er formålet å skape bedre helhet og sammenheng mellom eksisterende kompetansetiltak på nasjonalt nivå, samt å vurdere eventuelt nye tiltak. Å samordne kan defineres som å koordinere til en helhet (Samordne, u.å.). Å samordne forstår vi som at vi skal bidra til å støtte opp om nasjonale tiltak slik at de spiller godt sammen. Samordne handler også om hvordan tiltakene er innrettet og at de er godt kjent og tilgjengelig. Dette skal bidra til å gi ansatte, ledere og eiere i barnehage og skole kompetanse i å utvikle trygge og gode miljøer gjennom pedagogisk praksis.

Vi utreder med et helhetlig blikk på barnehage- og skolemiljø. Det betyr at vi bruker innsiktsarbeid, forskning og evalueringer fra både barnehage og skole som vi erfarer kan ha en verdi og gyldighet på tvers av sektorene. Vi vurderer like løsninger for barnehage og skole der det er hensiktsmessig. Selv om SFO ikke nevnes eksplisitt gjennom utredningen, så regner vi SFO som en integrert del av skole.

Vi har avgrenset oppdraget til å omhandle nasjonale kompetansetiltak for eiere, ledere og ansatte i barnehage og grunnskole, og dette inkluderer også digitale støtteressurser. For videregående opplæring viser vi til vårt svar på oppdrag 2021-032 om kompetansetiltak for ansatte i videregående opplæring innen læringsmiljøfeltet.

Deloppdrag 2 har sin bakgrunn i Utdanningsdirektoratets svar på oppdragsbrev 2021-029 der vi kommer med forslag til hvordan en permanent mobbeombudsordning bør organiseres og hva som skal være mandatet for ordningen. Denne utredningen viser blant annet at ordningen har flere grunnleggende juridiske og forvaltningsmessige utfordringer ut over organisering og mandat.

Utdanningsdirektoratet har gjennomgått juridiske og forvaltningsmessige forhold knyttet til mobbeombudsordningen som særlig peker på mulige risikofaktorer ved dagens ordning sett opp mot gjeldende regelverk.

For å sikre et oppdatert kunnskapsgrunnlag om hvordan mobbeombudsordningen fungerer i praksis har Rambøll, på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet, gjennomført en kartlegging. Kartleggingen viser hvilke oppgaver mobbeombudene utfører, hvilke aktører mobbeombudene jobber opp imot og hvordan de forholder seg til disse i utførelsen av sine oppgaver. Resultatene fra kartleggingen og gjennomgangen av juridiske og forvaltningsmessige forhold oversendes som egen leveranse til departementet.

Læringsmiljøprosjektet inngår som deloppdrag 3 i denne utredningen, og våre vurderinger oversendes som egen leveranse til departementet. Vi har gjort vurderinger knyttet til koordinering av prosjektet med oppfølgingsordningen, videreutvikling og kostnader ved forlengelse.

Gjennom vårt svar på oppdragsbrev 2021-032 anbefalte vi å koordinere uttrekket for Læringsmiljøprosjektet og oppfølgingsordningen. Vi viste til at en koordinering av Læringsmiljøprosjektet og oppfølgingsordningen ville gi en større mulighet til å se tiltakene i sammenheng slik at statsforvalterne kan gjøre en helhetlig vurdering av belastningen på den enkelte kommune. Uttrekk til ny pulje i Læringsmiljøprosjektet var berammet til våren 2024, men for å koordinere med oppfølgingsordningen, ble rekruttering gjennomført våren 2023. Statsforvalterens helhetlige vurdering førte til at 2 av totalt 15 kommuneplasser i prosjektet gikk til kommuner i oppfølgingsordningen. Utdanningsdirektoratets svar på oppdrag 2023-013 foreslår å innlemme oppfølgingsordningen i tilskuddsordningen, og hvis dette forslaget blir vedtatt vil ikke koordinering med Læringsmiljøprosjektet være relevant.

I forbindelse med anskaffelse av et fagmiljø til ny pulje i Læringsmiljøprosjektet, ble det spesifisert i konkurransegrunnlaget at prosjektet skal bygge bedre opp under lokale kompetanseutviklingstiltak, skape bedre sammenheng mellom virkemidlene og at kompetanseutviklingen i større grad skal synliggjøre formålet, rammene og kravene i regelverket. Direktoratet er opptatt av å få til en god sammenheng mellom Læringsmiljøprosjektet og andre ordninger for lokal kompetanseutvikling, og oppdragstaker må sikre at veiledningen er praksisnær og tar utgangspunkt i lokale analyser og behov.

Vi har tidligere anbefalt å utvide innsatsperioden for Læringsmiljøprosjektet til tre år. Et tredje år kan gjennomføres til en forholdsvis lav kostand, med kun digital oppfølging. En utvidelse av prosjektet vil innebære en god videreføring av utviklingsarbeidet og bidra til en bærekraftig endring av praksis. Dagens avtale inneholder en opsjon om et tredje år.

Deloppdrag 4 handler om å evaluere hvordan barnehagesektoren forstår og etterlever det nye regelverket om psykososialt barnehagemiljø. Utdanningsdirektoratet har lyst ut et oppdrag for å få kunnskap om dette. Det skal undersøkes hvordan regelverket er forstått, implementert og praktisert av de ulike aktørene i sektoren.

Oppdraget er tildelt Deloitte og direktoratet skal motta endelig rapport våren 2024. Oppdraget har en kostnadsramme på inntil én million kroner eks. mva., og oppdraget skal gjennomføres i tidsperioden 1. juli 2023 - 29.februar 2024.

I Hurdalsplattformen presenterer regjeringen ambisjoner om å forsterke forebygging av mobbing og læringsmiljøutfordringer ved å gjennomføre et bredt kompetanseutviklingsprogram for ansatte i skolen og krav om beredskapsteam mot mobbing. Kompetanseutviklingsprogram forstår vi som et behov for å styrke grunnkompetansen om barnehage- og skolemiljø. Utdanningsdirektoratet har nylig utviklet kompetansepakker for et trygt og godt miljø i barnehage, skole og SFO, og disse kan tilsvare et kompetanseutviklingsprogram. Digital kompetanseutvikling kan tilpasses målgruppen og lokale forhold i motsetning til et «program», som vi oppfatter som et standardisert forløp. Dette strider mot prinsippene for desentralisert kompetanseutvikling om å definere kompetansebehov lokalt, og dermed bruker vi ikke begrepet «program» videre i våre forslag. Utdanningsdirektoratet har to digitale plattformer med støtte- og veiledningsressurser til eiere, leder og ansatte i barnehage og skole. Det er udir.no og kompetanse.udir.no. Videre i utredningen vil vi omtale digital kompetanseutvikling som digitale støtteressurser, og det omfatter både kompetansepakker på kompetanse.udir.no og støtteressurser som ligger på udir.no.

«Krav om beredskapsteam» er beskrevet i Hurdalsplattformen. I utkast til statsbudsjett for 2024 foreslår regjeringen en pilotering med lokale beredskapsteam eller ressurspersoner med 15 millioner kroner. Her er det spesifisert at teamene skal både støtte og veilede skoler i arbeidet med skolemiljø og bidra til bedre regelverksforståelse i 9 A-saker.

Vi er kjent med at mange kommuner allerede har et liknende tiltak som eksempelvis omtales som beredskapsteam, innsatsteam, ressursteam eller tryggkontakter. Noen kommuner bruker slike ressursteam i arbeidet med både inkluderende praksis og barnehage- og skolemiljø. Noen av disse teamene støtter både barn, elever, foreldre, ansatte i barnehager og skoler, mens andre team støtter kun ansatte i barnehage og skole.

Stortinget vedtok i mars 2018 å utarbeide en nasjonal veileder som kan lette kommunenes arbeid med å etablere beredskapsteam mot mobbing i skolen. I veilederen står det at et beredskapsteam mot mobbing er et kommunalt tverrfaglig team som skal bistå offentlige og private barnehager og skoler i deres arbeid med komplekse og alvorlige mobbesaker som involverer barn og elever.

Vi velger videre å omtale dette tiltaket som ressursteam og ikke beredskapsteam. Vi mener at dette kommuniserer en bredere forståelse av den støtte og veiledning et slikt team bør gi, og at det handler om å fremme, forebygge og håndtere. Vi mener også at tiltaket bør være for både barnehage og skole.

Barnehagemiljø og skolemiljø er samlebegreper som brukes i barnehageloven kapittel VIII og i opplæringsloven kapittel 9 A. I barnehageloven omfatter barnehagemiljø det psykososiale miljøet. I opplæringsloven omfatter skolemiljø det fysiske og det psykososiale miljøet. Barnehagemiljø favner i tillegg leke- og læringsmiljøet, og skolemiljø favner læringsmiljø. Gjennom utredningen bruker vi begrepet barnehage- og skolemiljø. Der vi referer til andre kilder bruker vi de begrepene som kilden anvender.

I oppdragsbrevet står det at barnehage- og skolemiljøet skal være inkluderende, trygt og godt. I opplæringsloven er det lovfestet at elevene har rett til et trygt og godt skolemiljø, og at skolemiljøet skal fremme helse, trivsel og læring. I ny opplæringslov er det vedtatt at skolemiljøet skal fremme helse, inkludering, trivsel og læring. Retten vil imidlertid fortsatt knytte seg til et trygt og godt skolemiljø. Inkluderende fellesskap og inkluderende læringsmiljø omtales i både rammeplanen og læreplanverket, men begrepene «inkluderende», «trygt» og «godt» opptrer ikke i samme setning i styringsdokumentene. Å ha et trygt og godt barnehage- og skolemiljø innebærer å oppleve å være en del av et inkluderende fellesskap. Inkludering handler om at alle skal høre til og har rett til en opplevelse av sosial tilhørighet (NOU 2015: 2). Vi velger å bruke begrepet «trygt og godt barnehage- og skolemiljø» i utredningen fordi det knytter seg til retten elever har og pliktene barnehage og skole har.

Et annet begrep som benyttes sammen med begrepet inkludering, er inkluderende praksis. I Meld. St. 6 (2019-2020) blir det pekt på behovet for en mer inkluderende praksis. Meldingen trekker frem at det viktigste grepet vi kan ta for å fremme og styrke en inkluderende praksis i barnehage og skole, er å forbedre kvaliteten på det ordinære, allmennpedagogiske tilbudet. Vi velger å nevne disse begrepene her, da mange kommuner jobber helhetlig i sitt arbeid med spesialpedagogikk og barnehage- og skolemiljø, og ser disse begrepene i sammenheng.

Oppdraget ses i sammenheng med «Tillegg nr. 26 til tildelingsbrev til Udir for 2021 - oppdrag 2021-032» om kompetansetiltak for ansatte i videregående opplæring innen læringsmiljøfeltet, og «Tillegg nr. 19 til tildelingsbrev til Udir for 2022 med oppdrag 2022-027» om fravær i grunnskolen og videregående skole.

Videre legger vi til grunn at våre anbefalinger skal være i tråd med, og støtte opp under følgende prosesser:

• Styrke skolens arbeid med fagfornyelsen (OB 2023 – 023)
• Inkluderende russefeiring og skoleavslutning (OB 2023 – 010)
• Støtte til ny opplæringslov (OB 2021-003)
• Kompetansetiltak psykisk helse (OB 2021-036)
• Statlige tilskuddsordninger til læringsmiljø- og antimobbeprogrammer (OB 2022-026)
• Forvaltning av ordningene for lokal kompetanseutvikling og videreutdanning (OB 2023-013)
• Forskning på trivsel hos barn og elever i barnehage og skole (OB 2023-021)

Oppdraget er løst i tråd med utredningsinstruksen. Utredningsinstruksen har som formål å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Utredninger må i henhold til utredningsinstruksen besvare følgende spørsmål:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilke tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utdanningsdirektoratet har gjennomført utredningen i perioden januar - desember 2023.

Store deler av oppdraget handler om å undersøke kompetansebehov i sektor og vurdere eventuelt nye behov, så innsiktsarbeid blir svært relevant for våre vurderinger. Brukerinnsikt sammen med evalueringer fra andre statlige tiltak og klagesaksbehandling på kapittel 9 A, forskning og teori på fagfeltet utgjør det samlede kunnskapsgrunnlaget vi legger til grunn for våre vurderinger og anbefalinger. I løpet av utredningen har vi sett behovet for systematisk å gå igjennom den nyeste forskningen og evaluere virkemidlene på barnehage- og skolemiljøfeltet. Det er imidlertid et mye større arbeid enn vi kan ta for oss her, så derfor viser vi i kapittel 3.5 til behovet for et oppdatert kunnskapsgrunnlag. Vi vil nå redegjøre for de prosesser som ligger til grunn for innsiktsarbeidet.

På oppdrag fra direktoratet har Rambøll gjennomført tre workshoper med ansatte, ledere og eiere i barnehage og skole. Formålet med workshopene var å innhente aktørene sine perspektiver på hvilke utfordringer de møter i arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø, hvilke tiltak de kjenner til og har tatt i bruk. Deltakerne ga også innspill på flere av kompetansetiltakene til direktoratet, og dette vil trekkes inn i vår vurdering av de ulike tiltakene.

I tillegg til workshopene har vi gjennomført en spørring til statsforvalterne gjennom høringssystemet. Formålet med spørringen var å undersøke om det er systematikk i hvor bruddene på aktivitetsplikten skjer, slik at direktoratet kan vurdere om det er behov for å være mer målrettet i statlige tiltak knyttet til opplæringsloven kapittel 9 A.

I henhold til utredningsinstruksen har vi invitert sentrale organisasjoner for å forankre arbeidet og sikre innspill. Vi har opprettet en referansegruppe med representanter fra Elevorganisasjonen, Kommunesektorens organisasjon (KS), Utdanningsforbundet, Private barnehagers landsforbund, Sametinget, Fagforbundet, Skolelederforbundet, Foreldreutvalget for barnehager, Foreldreutvalget for grunnopplæringen, representanter fra statsforvalterne, og gjennomført møter med disse.

Vi redegjør for kunnskapsgrunnlaget i kapittel 2. Innsiktsarbeid presenteres i kapittel 2.1, og i kapittel 2.2 har vi identifisert ulike faktorer som kan ha innvirkning på barn og elevers opplevelse av et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Overordnede utfordringer og utfordringer ved dagens kompetansetiltak er beskrevet i kapittel 3. Så følger mål for utredningen og en ønsket fremtidig situasjon i kapittel 4. Vi ser på ulike prinsipielle spørsmål ved tiltakene i kapittel 5, før vi i kapittel 6 vurderer ulike tiltak som kan bidra til å nå målene. Avslutningsvis gir vi våre anbefalinger og vurderer forutsetninger for en vellykket gjennomføring av tiltakene i kapittel 7. Økonomiske og administrative konsekvenser omtales til slutt, i kapittel 8.