Dekning av utgifter til individuell tilrettelegging i private skoler

Regelverket

Privatskoleloven § 3-6 regulerer individuell tilrettelegging. Det følger av første ledd at reglene i opplæringsloven §§ 11-4 til 11-11 gjelder tilsvarende for private skoler som for kommunale og fylkeskommunale skoler (omtales i det følgende som «offentlige skoler»).

Privatskoleloven § 3-6 andre ledd andre og tredje punktum har bestemmelser om dekning av utgifter til individuell tilrettelegging i private skoler:

«Heimkommunen eller heimfylket skal dekkje utgiftene til individuell tilrettelegging etter reglane i opplæringslova §§ 11-4 til 11-6 i private skolar på lik linje med offentlege skolar. Vedtak om dekning av utgifter til individuell tilrettelegging er eit enkeltvedtak. Berekninga av midlar til individuelt tilrettelagd opplæring skal vere relatert til talet elevar med individuelt tilrettelagd opplæring.»

Kravet om at kommuner og fylkeskommuner (omtales i det følgende med fellesbetegnelsen «kommuner») skal likebehandle private skoler og offentlige skoler når det gjelder å dekke utgifter til individuell tilrettelegging (tidligere kalt spesialundervisning), kom inn i privatskoleloven med virkning fra 1. august 2017, jf. Prop. 78 L (2016-2017) og Innst. 367 L (2016-2017). Det samme gjelder kravet om at beregningen av midler må være relatert til antall elever med individuell tilrettelegging, og at det dermed ikke er tillatt med tilskuddsmodeller som utelukkende tar utgangspunkt i det totale elevtallet ved en privat skole.

I forarbeidene til lovendringen drøftet departementet hva som ligger i kravet til likebehandling, jf. Prop. 78 L (2016-2017) kapittel 3.5.2:

«Hva som skal til for å oppfylle kravet til likebehandling, må vurderes konkret ut fra det tildelingssystemet som er etablert lokalt. Formålet med kravet er at friskolene skal få minst like mye midler som en offentlig skole ville fått for tilsvarende forhold, og at kommunen og fylkeskommunen heller ikke skal være forpliktet til å etablere bedre finansieringsordninger for friskolene enn for de offentlige skolene. […]. Departementet vil understreke at kravet om likebehandling er et minimumskrav og at kommunen og fylkeskommunen har lov til å gi friskolene bedre finansiering. Dersom grunnlaget for finansieringen til offentlige skoler og friskoler ikke enkelt lar seg sammenligne, må kommunene og fylkeskommunene ta høyde for en eventuell usikkerhet i sammenligningen.»

Når det gjelder skoler som tilbyr særskilt tilrettelagt opplæring for elever med dokumenterte behov, følger det av forskrift til privatskoleloven § 11-2 at hjemkommunen eller hjemfylket skal dekke kostnadene for elever som har rett til individuell tilrettelegging jf. privatskoleloven § 3-6, når eleven er vesentlig mer ressurskrevende enn det satsen etter økonomiforskrift til privatskoleloven § 4-3 dekker. Denne bestemmelsen innebærer at hjemkommunen eller hjemfylket skal dekke de eventuelle kostnader til individuell tilrettelegging som overskrider disse skolenes særlige tilskuddssatser.

Med virkning fra 1. august 2024 ble privatskoleloven § 3-6 endret som følge av en endring i begrepsbruk og en tredeling av det som tidligere ble kalt spesialundervisning, jf. Prop. 57 L (2022–2023). Endringen gikk ut på at personlig assistanse og fysisk tilrettelegging, som tidligere kunne inngå i spesialundervisning, ble skilt ut som egne rettigheter. Den delen av spesialundervisningen som gjelder opplæring, ble gitt benevningen «individuelt tilrettelagt opplæring», mens benevnelsen «individuell tilrettelegging» ble innført som en fellesbetegnelse for individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging.

Generelt om kravet til likebehandling

Kravet om likebehandling innebærer at kommunen må likebehandle private skoler og offentlige skoler når det gjelder dekning av utgifter til individuell tilrettelegging. Kravet omfatter alle tre formene for individuell tilrettelegging; individuelt tilrettelagt opplæring, personlig assistanse og fysisk tilrettelegging.

Private skoler og offentlige skoler finansieres ulikt. De private skolene skal bare få dekket utgifter til individuell tilrettelegging av kommunen, mens de offentlige skolene finansieres fullt ut av kommunen. I mange tilfeller dekker kommuner utgifter til individuell tilrettelegging i de offentlige skolene både gjennom generelle tildelinger som tar hensyn til sosioøkonomiske/sosiokulturelle faktorer (levekårsressurs) og gjennom mer direkte finansiering av individuell tilrettelegging. Slike modeller er ikke overførbare til private skoler. Hver kommune må derfor gjøre en vurdering av hva som er den reelle dekningen av utgifter til individuell tilrettelegging i offentlige skoler. Kommunene må kunne godtgjøre at den modellen de benytter for å beregne dekning av utgifter til individuell tilrettelegging i de private skolene, sikrer at disse får minst like mye midler som en offentlig skole ville fått for tilsvarende forhold.

Ved tilsyn må kommunen kunne godtgjøre overfor statsforvalteren at måten den beregner hvor mye private skoler skal få, reelt sett likebehandler elever i private skoler med elever i de offentlige skolene.

Departementet understreker viktigheten av åpenhet og dialog mellom private skoler og elevens hjemkommune for å oppnå likebehandling og en gjensidig forståelse av utfordringer og vurderinger.

Beregning av dekning av utgifter i private skoler

Kommuner og private skoler har begge oppgaver overfor elever med rett til individuell tilrettelegging. Kommunen har ansvaret for sakkyndig vurdering og vedtak om individuell tilrettelegging, mens private skoler skal gjennomføre individuell tilrettelegging i samsvar med vedtaket. Kommunen kan delegere vedtaksmyndigheten til den private skolen. Det er bare kostnader for de oppgavene som utføres av den private skolen som skal inngå i grunnlaget for beregning av dekningen av utgifter i private skoler. I beregningen av utgifter til individuell tilrettelegging må det i tillegg til lønnsutgifter inkluderes andre utgifter ved individuell tilrettelegging som utgifter til administrasjon, læremidler osv.

Det er ikke krav om at kommunen refunderer faktiske kostnader for det enkelte vedtak. Tildelingsmodellen kan f.eks. være basert på gjennomsnittskostnader per elev med individuell tilrettelegging. Se nærmere om gjennomsnittsberegninger nedenfor.

Det er ikke adgang til å ha modeller for dekning av utgifter som bare innebærer likebehandling mellom skoler, f.eks. ved at det tas utgangspunkt i gjennomsnittskostnader per skole eller gjennomsnittlig andel elever med individuell tilrettelegging. Beregningsmodeller må ta utgangspunkt i antall elever med individuell tilrettelegging. I privatskoleloven § 3-6 andre ledd fjerde punktum brukes uttrykket «individuelt tilrettelagt opplæring» etter endringer med virkning fra 1. august 2024. Departementet har lagt til grunn at denne endringen ikke innskrenker de private skolenes dekning av utgifter til individuell tilrettelegging. Vilkåret om at beregningen må være relatert til antallet elever med individuell tilrettelegging må anses å gjelde for alle tre formene for individuell tilrettelegging, jf. omtale over om bestemmelsene i den nye opplæringsloven, og ikke bare «individuelt tilrettelagt opplæring». Departementet tar sikte på å foreslå å tydeliggjøre dette i lovens ordlyd i en lovproposisjon til Stortinget.

Kravet om at beregningen må være relatert til antall elever med individuell tilrettelegging har sammenheng med at det generelt er en noe høyere andel elever med individuell tilrettelegging i private skoler enn i offentlige skoler. Enkelte små private skoler har dessuten en særlig høy andel elever med individuell tilrettelegging. En modell der beregningen av utgifter utelukkende skjer på grunnlag av det totale antallet elever på skolen, vil dermed kunne innebære en forskjellsbehandling i disfavør av elever i private skoler.

Bruk av gjennomsnittsberegninger

Det er ikke krav om at kommunen refunderer konkrete og spesifiserte utgifter knyttet til det enkelte vedtak om individuell tilrettelegging i private skoler. Kommunen kan bruke gjennomsnittsberegninger i dekningen av utgiftene dersom det sikrer en reell likebehandling av elevene i private skoler. Dersom det skal brukes gjennomsnittskostnader fra kommunen som grunnlag for dekningen av utgifter i private skoler, så forutsetter det at den individuelle tilretteleggingen i den private skolen og de offentlige skolene faktisk er sammenlignbare – dvs. at det er omtrent samme timeantall individuell tilrettelegging over tid. Hvis det over tid gjennomgående er et klart høyere timeantall med individuell tilrettelegging per elev i den private skolen enn i de offentlige skolene, så vil det gi systematiske skjevheter dersom kommunens gjennomsnittskostnader legges til grunn. Dette vil ikke være reell likebehandling. Deartementet viser i denne sammenheng også til vurdering fra Sivilombudet i sak 2018/2519.

Departementet viser til at bruk av gjennomsnittskostnader per time kan være en egnet metode for å sikre reell likbehandling. En slik metode vil også ta høyde for eventuelle ulikheter i omfanget av individuell tilrettelegging i offentlige skoler og private skoler.

Sammenheng mellom vedtak om individuell tilrettelegging og dekning av utgifter

Det er viktig at pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) har god kjennskap til den private skolen når det skal gjøres en sakkyndig vurdering av behovet for individuelt tilrettelagt opplæring for elever ved skolen. I den sakkyndige vurderingen skal PPT blant annet gjøre rede for og ta stilling til om de utfordringene eleven har, kan avhjelpes innenfor det ordinære opplæringstilbudet.

Det er dessuten viktig at PPT har god kjennskap til skolens egenart og læreplaner når det anbefales tiltak. Individuelt tilrettelagt opplæring ved skoler som tilbyr opplæring på et alternativt pedagogisk grunnlag (montessoriskoler og steinerskoler) vil kunne gjennomføres på en annen måte enn individuelt tilrettelagt opplæring ved en offentlig skole. Den aktuelle private skolen vil kunne gi PPT informasjon om det som er relevant i vurderingen av behovet for individuell tilrettelegging og hvordan den individuelt tilrettelagt opplæringen kan gjennomføres innenfor rammen av det alternative pedagogiske grunnlaget.

God dialog mellom PPT og den private skolen er en forutsetning for at eleven får ivaretatt sitt behov for individuelt tilrettelagt opplæring. Det er også viktig at PPT hjelper den private skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov. Dette stod tidligere eksplisitt i privatskoleloven § 3-6 sjette ledd, men ble tatt ut av loven med virkning fra 1. august 2024 for å unngå dobbelregulering av PPTs oppgaver, uten at dette var ment som en realitetsendring. Departementet ser at det nå ikke er tilstrekkelig klart at PPT har plikt til hjelpe til med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling i private skoler. Departementet tar sikte på å foreslå å tydeliggjøre dette i lovens ordlyd i en lovproposisjon til Stortinget.

Gruppedeling

Både offentlige skoler og private skoler må til enhver tid planlegge og finne den mest effektive organiseringen for elevene ut fra deres behov. Dersom det på samme trinn er flere elever som har vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring i gruppe, kan det være saklig å legge til grunn en felles organisering i beregningen av utgifter som skal dekkes. Én modell kan være at kommunen dekker utgiftene fullt ut for det vedtaket med flest gruppetimer. En annen modell er at kommunen dekker en andel av utgiftene for den enkelte elev ut fra forutsetningen om at opplæringen gis i gruppe med flere elever. Begge modeller forutsetter at det er pedagogisk forsvarlig å undervise de aktuelle elevene i samme gruppe. Hvis det ut fra de sakkyndige vurderingene ikke er forsvarlig å undervise elevene i samme gruppe, kan ikke kommunens modell for dekning av utgifter legge dette til grunn.

Utfordringer ved skolebytte

Når elever bytter skole, vil det være en utfordring at det kan ta noe tid før det blir fattet vedtak om individuell tilrettelegging. Eleven kan ha behov for særskilt oppfølging med en gang han eller hun begynner på skolen, mens det er vedtaket om individuell tilrettelegging som utløser kommunens plikt til å dekke utgiftene til den private skolen.

At det kan ta tid før man får på plass et vedtak om individuell tilrettelegging ved skolebytte kan være en aktuell problemstilling både for offentlige skoler og private skoler. Ved skolebytte må det gjøres en ny vurdering av behovet for individuell tilrettelegging. Den nye skolen skal vurdere om elevens behov kan ivaretas med tiltak innenfor det ordinære opplæringstilbudet før saken henvises til PPT for sakkyndig vurdering. Hva som er mulig innenfor det ordinære tilbudet på den aktuelle skolen er også en sentral del av PPTs vurdering.

Det er likevel mulig for kommunen å fatte et tidsbegrenset enkeltvedtak i en overgangsperiode som bygger på en sakkyndig vurdering fra den tidligere skolen, inntil kommunen har grunnlag til å fatte et nytt enkeltvedtak om individuell tilrettelegging. I saker hvor det er åpenbart eller sannsynlig at en elev vil ha behov for individuell tilrettelegging også ved den nye skolen, bør kommunen vurdere om det skal fattes et tidsbegrenset vedtak. Det er særlig aktuelt med tidsbegrensede vedtak for elever i private skoler fordi finansieringen av de private skolenes utgifter til særskilte tiltak er knyttet til at det er fattet vedtak om individuell tilrettelegging. Slik er det ikke i offentlige skoler hvor kommunen kan finansiere særskilte tiltak uten at dette er definert som individuell tilrettelegging.

Dekning av utgifter til individuell tilrettelegging for elever med ekstraordinære behov

Både i private skoler og offentlige skoler forekommer det at det er elever med ekstraordinære behov, som også innebærer ekstraordinære utgifter for skolene. Ekstraordinære behov kan f.eks. være behov for assistent i alle timer, behov for assistent til andre formål enn det pedagogiske eller spesielle bygningsmessige tilrettelegginger. Også i slike tilfeller må elevene i privat skoler reelt likebehandles med elevene i offentlige skoler.

Tildelingen til de private skolene må ta høyde for eventuelle merutgifter eller uforholdsmessige utgifter på grunn av skolens størrelse. Modellen må sikre at de private skolene ikke kommer systematisk dårligere ut enn de kommunale skolene ved finansiering av individuell tilrettelegging for elever med ekstraordinære behov og finansiering av ekstraordinære tiltak for disse elevene.

Klagerett

Tildeling av midler til en privat skole til dekning av utgifter til individuell tilrettelegging er å anse som et enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak begrunnes.

Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd at enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. Den private skolen som vedtaket retter seg mot, vil være part i saken og ha klagerett.

Det er ikke fastsatt noen særregler om klageinstans for denne typen vedtak. Det er dermed de ordinære reglene i forvaltningsloven § 28 som gjelder. Klageinstansen for slike vedtak er dermed kommunestyret eller fylkestinget, eller formannskapet eller fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget.

Tilsyn

Privatskoleloven § 7-2 siste ledd fastsetter at statsforvalteren kan føre tilsyn med kommunens plikt til å dekke utgifter til spesialundervisning i private skoler. Tilsynet kan ta stilling til om en kommune likebehandler de private skolene med de offentlige skolene, og om tildelingen er relatert til antall elever med spesialundervisning. Som det framgår av Prop. 78 L (2016-2017) er § 7-2 ikke ment som en som en klageordning der statsforvalteren selv skal kunne finne frem til riktig økonomisk oppgjør. Statsforvalterens oppgave i tilsynet vil være å avdekke om den private skolen forskjellsbehandles i negativ forstand. I slike tilfeller skal tilsynsmyndigheten pålegge den aktuelle kommunen å rette forholdet. Statsforvalteren kan uten hensyn til taushetsplikt kreve framlagt opplysninger som er nødvendig for å vurdere om kravet er oppfylt.

Kunnskapsdepartementets referanse: 24/6307-