Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

Det finnes ingen årlig oversikt over fraværsdata fra alle trinn i grunnskolen i Norge. I dag publiserer Udir tall for fravær i videregående skole og nasjonal statistikk over fravær slik det er ført på vitnemålet for elevene på 10. trinn. Siden elevene kan få slettet inntil ti dager av fraværet sitt fra vitnemålet hvert skoleår, gir ikke fraværsstatistikken et fullstendig bilde av fraværet. Videre er det en utfordring at det er mange ulike begreper i bruk, i tillegg til at forskere er uenige om når en elevs fravær kan defineres som høyt eller bekymringsfullt. Noen mener terskelen for hva som er bekymringsfullt bør gå ved ti prosent, andre ved 25 prosent over to uker eller ti skoledager over en periode på 15 uker. Andre igjen mener at alt fravær kan være bekymringsfullt hvis det går utover elevens læring (Kjeøy & Lysvik, 2023). I del to av oppdraget utredes tiltak for bedre nasjonal statistikk om fravær i skolen.

Vi har, slik listen under viser, informasjon fra flere ulike kilder som kan tyde på at bekymringsfullt fravær er en økende utfordring, både når det gjelder omfang og kompleksitet. Men vi mangler et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne konkludere med at bekymringsfullt fravær faktisk er økende (Kjeøy & Lysvik, 2023).

• Nye tall viser at fraværet til elevene på 10.trinn øker. Elevenes fravær, både antall dager og timer, har økt sammenlignet med før koronapandemien. I skoleåret 2022-2023 har elevene på 10. trinn typisk åtte dager og seks timer fravær. Det er en økning på to dager og én time sammenlignet med skoleåret 2018-2019. 15 prosent av elevene har 20 fraværsdager eller mer i 2022–2023. Det er seks prosentpoeng flere enn i 2018-2019 (Udir, 2023b).
• Et flertall skoleeiere og skoleledere forteller at de opplever at fraværet har økt de senere årene. 4 av 10 skoleledere i ungdomsskolen er i stor eller svært stor grad bekymret for fraværssituasjonen på egen skole. Videre oppleves elevers fravær som mer komplekst og årsakene mer alvorlige enn tidligere (Bergene et al., 2023).
• Skoleledere og skoleeiere mener det er bekymringsfullt at det ser ut til å være en økning i fravær blant yngre elever (Bergene et al., 2023).
• En revisjon av Stavanger kommunes håndtering av bekymringsfullt skolefravær viser en kraftig økning i antall elever med bekymringsfullt fravær de to siste skoleårene (Rogaland Revisjon, 2022).
• Spørring til statsforvaltere viser en økning i antall skolemiljøsaker på landsbasis fra 2021-2022. Det er flest saker fra barnetrinnet. Statsforvaltere trekker frem at bekymringsfullt fravær er et kjennetegn på typiske skolemiljøsaker. Fraværet blir ikke tatt tak i tidlig nok, og kan bli stort og bekymringsfullt før det settes inn tiltak (Udir, 2023c).
• Det rapporteres om en økning av henvendelser til PPT som gjelder bekymringsfullt skolefravær, og at tematikken oppleves som krevende (Rambøll, 2023b).
• Barneombudet har i lengre tid mottatt bekymringer fra aktører som statsforvaltere og PPT om en betydelig økning i antall elever med stort skolefravær.
• FUG beskriver bekymringsfullt fravær som en større utfordring enn tidligere.
• Statped opplever økende antall henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner gjennom Spør-oss-tjenesten, henviste individ- og systemsaker og gjennom Kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis på temaet skolefravær.
• Temasiden til Statped om skolefravær er den mest brukte temasiden til Statped.
• Funn fra Statpedundersøkelsen 2022 viser at kommuner synes det er utfordrende å følge opp elever med skolefravær, både grunnet kompetansemangel, men også grunnet komplekst årsaksbilde.
• I perioden 03.02.2020 til 28.06.2023 har Statpeds spør-oss tjeneste mottatt 502 henvendelser om alvorlig skolefravær. Av disse kommer 159 fra PPT og 280 fra foresatte. Fra skolene er det 29 henvendelser. Så langt i 2023 har det kommet 151 henvendelser.
• Rapporteringer på bruk av midler i Kompetanseløftet for 2022-2023 fra partnerskapene til statsforvalterne, viser at i underkant av 20 prosent (25 av 137 partnerskap) har bekymringsfullt fravær som et tema for tiltak i denne tilskuddsordningen.
• De foreløpige rapporteringene på bruk av midler i tilskudd til kompetanseutvikling i psykisk helse i grunnskolen og videregående opplæring viser at noen skoler har hatt bekymringsfullt fravær som tema for sine tiltak.

Vi antar at bekymringsfullt fravær kan føre til at barn og unge ikke får oppfylt retten til opplæring. Det er et offentlig ansvar å sikre at alle, uavhengig av forutsetninger, sårbarheter og livssituasjon, får oppfylt retten til opplæring. Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen uavhengig av forutsetninger, og at alle skal få utnytte og utvikle evnene sine. I skolen legges et grunnlag som den enkelte kan bygge videre på gjennom læring resten av livet. At barn og unge ikke får oppfylt sin rett til opplæring er alvorlig i seg selv, og det kan gi store langtidskonsekvenser både for individet og samfunnet.

Fravær kan innebære en risiko for ikke å fullføre skole og utdanning. Elever med høyt fravær i grunnskolen har økt risiko for frafall i videregående skole. Frafall i videregående utdanning er en indikator på marginalisering (Hyggen & Ekhaugen, 2021). Barn og unge som har vært i marginaliseringsprosesser har større risiko for senere å havne i utenforskap, forstått som det å stå utenfor arbeid og utdanning eller andre viktige samfunnsarenaer (Hyggen & Ekhaugen, 2021). «Not in Education, Employment or Training» (NEET) er en internasjonal betegnelse på ungdom som regnes som utsatt for varig utenforskap fra arbeidslivet. Andre begreper som vi bruker i Norge er blant annet «ungt utenforskap», «unge i risiko», «marginalisert ungdom» (Fyhn et al., 2021). Ifølge OECD stod 7,1 prosent av unge i alderen 18-24 i Norge utenfor utdanning og arbeid i 2022 (OECD, 2023) I juni 2023 var det 14 800 ungdommer i oppfølgingstjenesten. Det er en økning på ni prosent sammenlignet med i fjor. Det er det andre året på rad at tallet på ungdom i oppfølgingstjenesten øker, men det er fremdeles noe færre enn i 2019, før pandemien. I koronaårene var det en tydelig nedgang i tallet på ungdommer i oppfølgingstjenesten, men nå øker tallet igjen. Økningen er størst blant de yngste i målgruppen. Det er 700 flere ungdommer i alder 17 år eller yngre i oppfølgingstjenesten i år enn i fjor. Det er en økning på nesten 20 prosent. Omtrent halvparten av disse avbryter opplæringen sin (Udir, 2023d).

Marginalisering og utenforskap kan ha store samfunnsøkonomiske konsekvenser og kostnader. Beregninger viser at marginalisering av barn og unge medfører samfunnsøkonomiske kostnader i form av langsiktig utenforskap fra arbeidslivet tilsvarende 73 milliarder kroner per år (Hyggen & Ekhaugen, 2021). De som har opplevd utenforskap flere ganger som ung, og der utenforskapet har vart lenge, blir hengende etter i inntektsutviklingen og forblir i større grad avhengige av overføringer fra det offentlige (Normann & Hetland, 2021).

I tråd med utredningsinstruksen vil vi beskrive utfordringer som kan knyttes til og følge av tematikken bekymringsfullt fravær, som tilsier at det er behov for tiltak. Utfordringsbildet baserer seg på beste tilgjengelige kunnskapsgrunnlag, se del 1.4. Vi har særlig lagt vekt på innspill fra Statped, Barneombudet, Elevorganisasjonen, FUG og innsiktsarbeid fra statsforvalterne. Oppsummert har vi identifisert to hovedutfordringer:

1. Behov for et styrket kunnskapsgrunnlag
2. Behov for økt kompetanse knyttet til arbeidet med bekymringsfullt fravær

I tillegg til at vi mangler nasjonal statistikk danner heller ikke den skandinaviske forskningen et fullstendig kunnskapsgrunnlag for utvikling av tiltak (Kjeøy & Lysvik, 2023). I det følgende vil vi redegjøre for kunnskapsbehovene.

Det er få tiltak for å redusere fravær som har blitt evaluert. Ida Kjeøy og Rebekka Ravn Lysvik (2023) peker på svakheter i fraværsdata, manglende oppmerksomhet mot tematikken på den offentlige dagsorden, at det er en del av skolens løpende arbeid og ikke noe som forsøkes løses gjennom programmer eller tiltak, og at det er komplekse årsaker, som mulige forklaringer på at det er så få tiltak som er evaluert. Det er vanskelig å fastslå hva som er et godt tiltak, fordi vi ikke har gode nok fraværsdata. For forskere betyr det at det er vanskelig å finne et nullpunkt å evaluere tiltaket fra (Kjeøy & Lysvik, 2023). Det er behov for økt kunnskap om arbeid på systemnivå som virker forebyggende på fraværsproblematikken. En kartlegging av rutiner og tiltak viser at et stort flertall av skoler har definerte kriterier for tiltak ved fravær, samt rutiner og planer for å forebygge og avdekke fravær (Bergene et al., 2023). Det er imidlertid behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om kunnskap om god praksis: Hva kjennetegner skoler som jobber godt forebyggende? Hvilke tiltak har de satt inn, og hvordan har de organisert arbeidet? Videre hva som er god praksis knyttet til å følge opp bekymringsfullt fravær?

Kunnskapsoppsummeringer viser at det er få studier som undersøker bekymringsfullt fravær kvalitativt, og som har elever og foreldre som informanter (Kjeøy & Lysvik, 2023; Knage & Kousholt, 2023). I forskningen pekes det på behov for undersøkelser hvor elevenes og foreldrenes stemmer kommer frem (Bergene et al., 2023). Det er behov for kvalitative studier med elever som informanter, som bidrar med et barneperspektiv og som lytter til hvordan barn og unge selv opplever situasjonen, og hvordan de forklarer og forstår fraværet sitt. Det kan blant annet være relevant å spørre ungdom som ikke er i opplæring, da denne gruppen ikke treffes av hverken Elev- eller Lærlingundersøkelsen eller Ungdata-undersøkelsen. Gjennom innsiktsarbeid som består av intervjuer med 18 barn og unge mellom 10-16 år som av ulike årsaker har et utfordrende eller problematisk forhold til skolen, finner Kirkens Bymisjon at barn og unge ønsker å bli sett og hørt i prosessen og at de har mye kunnskap og erfaringer om hva som fungerer (Kirkens Bymisjon, 2023). Funnene er ikke representative, men gir dybdekunnskap om erfaringer og viser et øyeblikksbilde. Dette innsiktsarbeidet er et viktig bidrag, og det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget ytterligere med forskning.

Det er også behov for kvalitative studier som har lærere og andre ansatte i skolen som informanter, da det i liten grad er undersøkt.

Fravær er et komplekst fenomen, og det er behov for studier som undersøker hvilke og hvordan årsaksforhold virker sammen, gjør analyser på tvers av årsaksforhold og belyser kompleksiteten (Kjeøy & Lysvik, 2023). Det krever at mange ulike aspekter trekkes inn i en analyse av bekymringsfullt fravær, det vil si forhold relatert til skolen, individ og samfunn. Det er en tendens til at de undersøkelsene som har skoleansatte som informanter ofte peker på familien som primærårsak, og omvendt at de forskningsdesign som har foreldre eller barn som informanter ofte peker på forhold ved skolen (Bergene et al., 2023; Kjeøy & Lysvik, 2023; Knage & Kousholt, 2023). For å unngå at skole og hjem peker på hverandre, og slik hindrer et godt samarbeid i saker om fravær, er det behov for kunnskap som belyser det komplekse bildet. Fra kunnskapssektorens ståsted er det særlig interessant å undersøke hvilke forhold ved skolen og i skolehverdagen som kan forebygge bekymringsfullt fravær og gjøre skolen til en inkluderende arena for alle elever. Det er også interessant med mer kunnskap om sammenhenger mellom manglende regelverksetterlevelse (se del 4.2) og bekymringsfullt fravær.

Det kan se ut som det er et kompetansebehov i de tre lagene rundt barn og unge knyttet til arbeidet med bekymringsfullt fravær. Statpedundersøkelsen 2022 (Rambøll, 2023b) viser at kommuner synes det er utfordrende å følge opp elever med skolefravær, både grunnet kompetansemangel og et komplekst årsaksbilde. I tråd med Statpedundersøkelsen viser NIFUs kartlegging av systemer og tiltak i skolen, at skolen har behov for økt kompetanse hos lærere for å håndtere fravær og arbeide med nærvær, i tillegg til at det uttrykkes et behov for andre ressurspersoner inn i arbeidet (Bergene et al., 2023). Vi har identifisert arbeidet med trygt og godt skolemiljø, herunder skole-hjem-samarbeid, faglig tilrettelegging og laget rundt barn og unge som viktige utviklingsområder.

Undersøkelser viser at regelverksforståelse og regelverksetterlevelse er en utfordring i skolen, og at ansatte i skolen har behov for økt kunnskap om, i tillegg til bredere forståelse av, regelverket og formålet med det (Proba samfunnsanalyse, 2023; Udir, 2023c). Opplæringslovens kapittel 9 A om elevenes rett til et trygt og godt skolemiljø trekkes frem som det området hvor utfordringen er størst (Proba samfunnsanalyse, 2023). I forbindelse med Udirs oppdrag om å samordne tiltakene for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø og vurdere nye behov (se del 7.1), ble det gjennomført en undersøkelse blant statsforvalterne om brudd på opplæringslovens kapittel 9 A. Undersøkelsen viser at det kan se ut til at skoler og skoleeier mangler kompetanse til å jobbe helhetlig med skolemiljø. Det pekes på at bekymringsfullt fravær er et kjennetegn på typiske skolemiljøsaker, og videre at det er en økende utvikling i antall saker hvor fravær er en del av bildet. Det vises til at fraværet ikke blir tatt tak i tidlig nok, og kan bli stort og bekymringsfullt før det settes inn tiltak (Udir, 2023c). Barneombudet erfarer i sitt arbeid at mange saker med bekymringsfullt fravær blir meldt inn til statsforvalter som en skolemiljøsak. Videre viser innsikt fra Statped at når PPT kontakter Statped for veiledning er det ofte en kompleks, omfattende og langvarig situasjon hvor brudd på elevens rett til et trygt og godt skolemiljø er en del av saken. Til sammen viser dette at det kan være sammenheng mellom bekymringsfullt fravær og et behov for økt kunnskap om og bredere forståelse av regelverket og formålet med det, i tillegg til kompetansebehov knyttet til å ta regelverket i bruk.

Skole-hjem samarbeid er en viktig faktor i nærværsarbeidet, og et viktig fundament i situasjoner hvor elever får særlige utfordringer. Innspill fra Barneombudet, FUG og Statped viser at det kan være krevende skole-hjem-samarbeid i saker som omhandler bekymringsfullt fravær. Det kan være både høyt konfliktnivå og tillitsbrudd. En opplevd mangel på kompetanse og systematikk i arbeidet med bekymringsfullt fravær i skolen, sammen med tendensen til at skolen og hjemmet mener at årsakene til fravær primært ligger hos den andre, kan være faktorer som bidrar til at samarbeid mellom skole og hjem blir krevende. I løpet av perioden med videregående opplæring blir elevene myndige. Plikten til foreldresamarbeid i videregående skole varer i utgangspunktet til elevene er myndige, jf. Forskrift til opplæringsloven § 20-4. I utredningsarbeidet om inkluderende russefeiring og skoleavslutning (OB 2023-010), ble det avdekket at fylkeskommuner opplever samarbeid med foreldre som krevende, og at et systematisk og godt foreldresamarbeid er tilfeldig og lite målrettet. Foreldreressursen på videregående opplæring er uutforsket og dette kan legge grobunn for et mer aktivt samarbeid mellom skole-hjem.

Barneombudet og Statped viser til at de ser en sammenheng mellom bekymringsfullt fravær og manglende faglig tilrettelegging. Slik overordnet del av læreplanverket viser til, skal skolen legge til rette for læring for alle elever og stimulere den enkeltes motivasjon, lærelyst og tro på egen mestring. Betydningen av faglig mestring fremheves som en viktig del av nærværsarbeidet (Bergene et al., 2023). I Udirs klagesaksbehandling ser vi eksempler på at mangel på tilpasset opplæring er en del av utfordringsbildet i skolemiljøsakene. Når elever ikke opplever mestring og motivasjon vil det kunne gi flere konsekvenser hvor fravær er et mulig utfall. Tilpasset opplæring gjelder alle elever, og skal i størst mulig grad skje gjennom variasjon og tilpasninger til mangfoldet i elevgruppen innenfor fellesskapet.

Kommuner rapporterer om store utfordringer med regelverksetterlevelse knyttet til spesialundervisning. Det er mange grunner til dette, men ressurs- og kapasitetsproblemer trekkes frem som viktige årsaksfaktorer. Et eksempel på et det er at spesialundervisningen gis av personale uten hverken pedagogisk eller spesialpedagogisk kompetanse (Proba samfunnsanalyse, 2023).

PPT har en nøkkelrolle i faglig tilrettelegging. I forbindelse med evalueringen av den nasjonale satsningen Strategi for etter- og videreutdanning i PPT, ble kompetansebehovet i PPT kartlagt (Andrews et al., 2018). I tillegg hadde Udir et innspillsmøte med PPT i regi av Kompetanseløftet juni 2021. Kartleggingene viser blant annet at kompetansebehovet og støtte til kompetanse- og kvalitetsutvikling dreier seg blant annet om behov for økt kunnskap om bekymringsfullt skolefravær. På bestilling fra Statped gjennomførte Rambøll (2023a) en kvalitativ undersøkelse i tolv kommuner og to fylkeskommuner, der formålet var å kartlegge hvilke tjenester PPT har behov for framover fra Statped. Rapporten sammenfaller i hovedsak med vårt eksisterende kunnskapsgrunnlag knyttet til utfordringsbildet og kompetansebehov, og trekker tydelig fram at det er en økning i henvisninger om bekymringsfullt skolefravær, og at dette er et område med et stort kompetansebehov (Rambøll, 2023a).

PPT kobles på i så å si alle saker med bekymringsfullt fravær. I videregående og i grunnskolen oppgir henholdsvis 98 og 95 prosent av skolelederne at dette er tilfellet (Bergene et al., 2023). PPT har kapasitetsutfordringer (Andrews & Hustad, 2022). I tillegg står de i et krysspress, der det er forventninger om at tjenesten skal bidra til det forebyggende arbeidet i skolen samtidig som at det skal gjøres sakkyndige vurderinger. Statped peker på at det er en kjent problemstilling i fraværssaker at det tar lang tid å få eleven henvist til PPT, og at inntrykket Statped sitter på etter kontakt med de foresatte er at skolene mangler kunnskap om og forståelse for forvaltningssystemet rundt spesialpedagogisk praksis. Videre rapporterer Statped om at det er en manglende sammenheng mellom sakkyndig vurdering, enkeltvedtak og individuell opplæringsplan.

Statped trekker frem elever med nevrotilstander, og deres særlige sårbarhet for bekymringsfullt fravær. Elever med nevrotilstander har ofte sameksisterende vansker, hvor lærevansker er en av flere. Statped peker på at det er en utfordring at eleven ikke blir spurt om egen situasjon. Som en del av utfordringene knyttet til dette viser Statped til mangel på tid og kompetanse i laget rundt eleven, både i å bygge trygge relasjoner og knyttet til hvilke områder og verktøy som kan brukes i samtaler med elever med nevrotilstander. Innspill fra foreldregruppa støtter opp om dette.

Til sammen viser dette at det kan være sammenheng mellom bekymringsfullt fravær og manglende forståelse av regelverket og formålet med det, i tillegg til regelverksetterlevelse, for eksempel det å jobbe helhetlig med skolemiljø og faglig tilrettelegging.

For at barn og unge med bekymringsfullt fravær skal få den støtte og hjelp de har behov for er det i mange tilfeller ikke tilstrekkelig med en enkelt aktørs innsats, og flere tjenester vil ha et ansvar. Kompleksiteten i mange fraværssaker nødvendiggjør tett tverrfaglig samarbeid i og utenfor skolen. Å jobbe på lag rundt og med barnet og den unge i tillegg til foreldrene kan være avgjørende i fraværssaker (Bergene et al., 2023). Barn og unges situasjon må sees, møtes og følges opp på en helhetlig måte. Erfaring og forskning viser at godt flerfaglig og tverrsektorielt samarbeid gir barnehagen og skolen bedre forutsetninger for å lykkes i arbeidet med å sikre at alle inkluderes og får utbytte av opplæringen. Utfordringer knyttet til manglende samhandling og samordning av innsatser mellom skolen og andre relevante tjenester, både på statlig og kommunalt nivå, har vært kjent i mange år og er godt dokumentert. Det handler blant annet om at støttesystemene i liten grad er tilgjengelige for lærere og elever i det daglige arbeidet, og at systemene for involvering og medvirkning er for svake (Nordahl, 2018). Videre, i årsrapporteringen for 2021 om gode og helhetlige tjenester til utsatte barn og unge, trekker flere statsforvalterembeter frem at kommunene mangler kompetanse i utviklings- og endringsarbeid, inkludert prosess-, relasjons- og samarbeidskompetanse.

Fra praksis fortelles det suksesshistorier knyttet til hvordan tverrfaglige prosjekter med påkobling av ressurspersoner utenfor skolen har hatt en positiv effekt på fraværet. Undersøkelse av skoleledere og skoleeieres opplevelser og praksis knyttet til elevers fravær viser at halvparten av grunnskoleledere og skoleeiere på kommunalt nivå svarer at de har et etablert team som kan hjelpe skolene i saker med bekymringsfullt fravær (Bergene et al., 2023). I fokusgruppene var det et gjennomgangstema at informanter erfarte å komme til kort med å håndtere fraværsproblematikk, og at de ønsket at flere yrkesgrupper enn lærere og skoleledelse håndterte problemet. Samme undersøkelse finner at skoleeiere og skoleledere gir uttrykk for at de ønsker flere ressurspersoner tettere inn i skolen, både fordi fraværssakene er komplekse og sammensatte, i tillegg til at det blir mindre tid til god undervisning dersom lærerne må bruke mye tid på å følge opp enkeltelever. Håndteringen av bekymringsfullt fravær er tidkrevende, og totalbelastningen kan bli stor for lærerne. Det pekes på at fraværsproblematikken ikke kan løses av lærere alene. Skolen har behov for sterkere elevtjeneste og høyere sosialfaglig kompetanse, for eksempel ved å få flere miljøarbeidere (Bergene et al., 2023). Forskning peker på at dette særlig gjelder oppgaver som ligger utenfor lærerens kjernekompetanse, og der andre yrkesgrupper slik som barnevernspedagoger eller spesialpedagoger kan ha mer relevant kompetanse (Pedersen et al., 2022)

Barneombudet viser til at det i noen saker vil være behov for kompetanse som skolen ikke har, og peker på viktigheten av å ha et lag rundt barn og unge med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Barneombudet viser i flere av sine rapporter sammenhenger mellom skole og andre livsområder, og hvordan barn og unge i utsatte situasjoner har utfordringer med å være på skolen. De trekker fram at denne sammenhengen er med på å belyse betydningen av samarbeid på tvers av sektorer og tjenester (Barneombudet, 2023b). Barneombudet anbefaler at det må tydeliggjøres hva som er oppgavene til de ulike aktørene i laget rundt barn og unge, og at det for eksempel må være tydelige retningslinjer for hva som er skolens og kommunes plikter i oppfølgingen av elever med bekymringsfullt fravær.

I utfordringsbildet har vi vist til at bekymringsfullt fravær er komplekst og sammensatt, og at det kan føre til at barn og unge ikke får oppfylt retten til opplæring. Fravær innebærer en risiko for frafall, og ungt utenforskap. Konsekvensene kan dermed være store både for individet, familien og samfunn, både på kort og lang sikt. Vi har identifisert to hovedutfordringer: behov for et styrket kunnskapsgrunnlag og behov for økt kompetanse knyttet til arbeidet med bekymringsfullt fravær. Videre vil vi beskrive mål for utredningen. Det beskrevne utfordringsbildet legger grunnlaget for valg av mål for utredningen.