Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

I denne delen vurderer vi tiltak som hver for seg og til sammen kan imøtekomme utfordringsbildet og målformuleringene. Vi vil deretter i kapittel 8 innarbeide de tiltakene vi vurderer som mest relevante, jamfør målene, i anbefalinger. I henhold til utredningsinstruksen skal positive og negative virkninger av tiltaket vurderes opp mot dagens situasjon (nullalternativet). For hvert av tiltakene har vi vurdert om de bidrar til:

• At skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse opp mot arbeidet med fravær eller;
• At skoleledelse og ansatte i skolen har relevant kompetanse og får nødvendig ressurser og veiledning for å kunne forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær eller;
• Et solid kunnskapsgrunnlag om bekymringsfullt fravær som ivaretar barn og unges perspektiver

I denne delen beskrives nullalternativet. Nullalternativet vil si at vi ikke innfører noen nye tiltak utover det som allerede finnes i dag eller som er vedtatt og det er satt av ressurser til. Det innebærer en videreføring av dagens situasjon. Vi vurderer hvordan foreslåtte og nylig igangsatte innsatser og prosesser kan bidra til å nå målene.

I ny opplæringslov, som vil gjelde fra august 2024, er plikten for kommunen og fylkeskommunen til å følge opp elever som har fravær fra opplæringa særskilt regulert. Formålet med lovfestingen er økt nærvær i skolen, og å «førebyggje at elevar utviklar urovekkjande eller høgt fråvær, gjennom på eit tidleg stadium å avdekkje årsaka til og følgje opp fråværet.», jf. kapittel 13.3.4 i Prop. 57 L (2022–2023). Ifølge den samme proposisjonen mener departementet at «alt fråvær som elevane har frå opplæringa, skal følgjast opp – ikkje berre høgt fråvær. Departementet meiner plikta må innrettast slik at kommunen, fylkeskommunen må følgje opp elevar før dei har mista mykje opplæring, ikkje først når fråværet er byrja å reknast som høgt. [...]. Dersom skolen skal greie å både førebyggje fråvær og avdekkje uheldige fråværsmønster, føreset det både registreringsrutinar og individuell oppfølging.[...]»
Videre kommer det fram av proposisjonen at kommunen og fylkeskommunen selv avgjør hvordan elevene skal følges opp, men at det må ses i sammenheng med fraværets årsak og omfang. Oppfølgingen må støtte opp under formålet for lovfestingen. Oppfølgingsplikten må ses i sammenheng med pliktene kommunen og fylkeskommunen har etter reglene om skolemiljø og tilpasset opplæring.

Videre innføres det en plikt for fylkeskommunen til å sørge for at elevene får en trygg og god overgang fra grunnskolen til den videregående opplæringen.

Udir skal planlegge og iverksette tiltak for å støtte skoler, kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med å bruke, tolke og forstå den nye opplæringsloven og forskriftene til loven (oppdrag 2021-003). Spesialpedagogikk, tidlig innsats og skolemiljø er prioriterte områder i utformingen av støtte på kort og lang sikt. I arbeidet med støtte til innføring av ny opplæringslov vil Udir også inkludere tiltak som bidrar til å understøtte nærværsarbeidet. Et eksempel på dette er oppfølgingsplikten som blir tydeliggjort i den nye opplæringsloven. Det er bevilget 3,5 millioner til formålet i 2023. Som ledd i dette arbeidet vil vi publisere en ny veileder om kravene til internkontroll etter kommuneloven og som er rettet mot utdanningssektoren.

Læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 (LK20) og Læreplanverket for Kunnskapsløftet 2020 - samisk (LK20S) ble innført fra høsten 2020. Læreplanverkene er forskrift til opplæringsloven, og gir skoleeiere og skoler forpliktelser knyttet til arbeidet med skolemiljø og læringsmiljø. I overordnet del løftes skolens arbeid med et trygt og inkluderende læringsmiljø fram som ett av de sentrale prinsippene for skolens praksis. I tillegg utdyper overordnet del verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf, og det står blant annet at skolen skal ta hensyn til mangfoldet av elever og legge til rette for at alle får oppleve tilhørighet i skole og samfunn. Innføringen av folkehelse og livsmestring som ett av tre prioriterte tverrfaglige temaer, kan også ses som relevant for skolens arbeid med å hjelpe elevene til å mestre skolehverdagen og eget liv. Arbeidet med å ta i bruk nytt læreplanverk knytter seg til skoleeiers, skolers og lærebedrifters ansvar for regeletterlevelse og kontinuerlig kvalitetsarbeid. Udir støtter det lokale arbeidet gjennom ulike virkemidler. Nasjonale tiltak for å støtte arbeidet ses også i sammenheng med implementeringen av ny opplæringslov.

Tilskuddsordningene med regional og desentralisert ordning og kompetanseløftet representerer den nasjonale strategien for lokal kompetanseutvikling. Tiltak i tilskuddsordningene skal bygge på lokale vurderinger av behov for kompetanse, og gjennomføres i partnerskap med universitet eller høgskole. Kompetanseløftet skal være et varig kompetanseløft på det spesialpedagogiske feltet. Gjennom kompetanseløftet skal kompetansen til de ansatte i barnehager, skoler, PPT og det øvrige laget rundt barna og elevene styrkes, slik at de samlet kan forbygge utenforskap, fange opp utfordringer og bidra til et inkluderende, likeverdig og tilpasset tilbud for alle. I tillegg blir det kontinuerlig utviklet relevante nettressurser og kompetansepakker, og videreutdanningstilbud i spesialpedagogikk er prioritert. Over 280 kommuner og de fleste fylkeskommunene deltar nå i partnerskap med universitets- og høgskolesektoren i denne tilskuddsordningen, og inkludering og tilrettelegging er hovedtema for tiltakene.

Det eksisterer flere kompetansetiltak knyttet til trygt og godt barnehage- og skolemiljø og inkludering, blant annet:

• Udir har i dag et stort omfang av støtteressurser på udir.no. Artikkelen «Forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær i skolen» er den siden som er knyttet til fagtematikken bekymringsfullt fravær. Siden ble revidert høsten 2022, og innholdet ble gjort mindre omfattende i påvente av nytt kunnskapsgrunnlag.
• Kompetanse.udir.no er Udirs portal for kompetansepakker. Relevante kompetansepakker er «Trygt og godt barnehagemiljø», «Trygt og godt miljø i SFO», «Trygt og godt skolemiljø» og «Inkluderende praksis». I tillegg har Udir en kompetansepakke som skal hjelpe ansatte i skolen og ansatte i PPT å øke kompetansen om elever med stort læringspotensial. I disse kompetansepakkene er arbeidet med trygt og godt skolemiljø godt dekket, i tillegg til at faglig tilrettelegging som en viktig del av det å skape inkluderende fellesskap.
• Av videreutdanningstilbud tilbys modulen «barnehage- og skolemiljø og ledelse» ved fire studiesteder. Det er et gjennomgående krav til alle videreutdanningstilbud for lærere i barnehage og grunnopplæring at videreutdanningen skal bidra til en inkluderende skole, og at inkluderende praksis skal være et gjennomgående tema i tilbudene. Spesialpedagogikk er blant de prioriterte fagområdene i det nasjonale tilbudet om videreutdanning.
• «Læringsmiljøprosjektet» er et tilbud til barnehager, skoler og kommuner som ønsker å jobbe med trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og som har behov for direkte støtte og veiledning. Veiledningen går over to år, tar utgangspunkt i lokale behov og jobber med temaer om hvordan fremme og utvikle et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og om hvordan forebygge, avdekke og håndtere mistrivsel og krenkelser. Regelverkskompetanse, organisasjonsutvikling, ledelse og utvikling av positive barnehage- og skolekulturer er også viktig tematikk. Som en del av oppdraget (se nedenfor) om å samordne tiltakene for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø vurderes det blant annet å utvide ordningen med et tredje år, eventuelt å ha årlige uttrekk til deltakelse.
• «Demokratisk beredskap mot rasisme, antisemittisme og udemokratiske holdninger» (Dembra) er et tilbud om kompetanseutvikling til skoler som ønsker å arbeide systematisk med kritisk tekning, demokratisk danning og inkludering, eller som opplever at skolen har utfordringer knyttet til gruppefiendtlighet og fordommer.

Gjennom oppdragsbrev 2022-041 er Udir bedt om å samordne tiltakene for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø, og vurdere nye behov. Å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø har vært et prioritert felt i mange år. Det har vært igangsatt ulike tiltak for å bidra til å forebygge, oppdage og stoppe mobbing og andre krenkelser, og å skape trygge, gode og inkluderende miljø i barnehagen og i skolen. Udir jobber nå med å gjennomgå tiltakene med sikte på å styrke helhet og sammenheng, og undersøker hvilke behov for kompetanseutvikling sektor har på dette området. Hele oppdraget skal ses i sammenheng med Hurdalsplattformens punkter om kompetanseutviklingsprogram og beredskapsteam mot mobbing.

Gjennom oppdragsbrev 2021-032 er Udir bedt om å undersøke behovet ansatte i videregående opplæring har for kompetanseutvikling innen læringsmiljøfeltet, og å komme med forslag til hvilke tiltak som vil være best egnet. Forslagene skal inngå som del av innføringen av Fullføringsreformen, og skal ses i sammenheng med andre tiltak i Fullføringsreformen som fremmer et godt og trygt skolemiljø og bidrar til økt gjennomføring i videregående opplæring.

Ståstedsanalysen for skole er et refleksjons- og prosessverktøy for støtte til det systematiske arbeidet med kvalitet i skole. Verktøyet gir støtte til å identifisere styrker og utfordringer, reflektere sammen, og å sette mål og tiltak for videre arbeid. Ståstedsanalysen er et hjelpemiddel til arbeidet med kvalitetsutvikling og kvalitetsvurdering i skolen. Den kan brukes til både små og store utviklingsprosesser, og det er mulig å opprette flere ståstedsanalyser samtidig.

Ståstedsanalysen er et frivillig digitalt verktøy som kan støtte PPT i sitt arbeid med kvalitetsutvikling, i tråd med økte ambisjoner og forventninger til tjenesten i oppfølgingen av Meld St. 6 (2019-2020) og omleggingen av Statped. Ståstedsanalysen skal bidra til helhet og systematikk i kvalitetsutviklingsprosessen, og er ett av Udirs tiltak for å støtte lokal kollektiv kompetanse- og kvalitetsutvikling i PPT. Verktøyet skal hjelpe PPT med å balansere innsatsen mellom individ- og forebyggende arbeid. Et av områdene som påpekes i verktøyet, er PPTs rolle ved skolefravær.

Et annet verktøy, men som er knyttet til regelverk, er RefLex. RefLex er et nettbasert verktøy som fortrinnsvis brukes i forbindelse med tilsyn, og har som formål å skulle gi barnehage, skole og kommune hjelp til å vurdere om deres praksis er i samsvar med regelverket innenfor utvalgte temaer.

Etter vedtak i Stortinget ble det i 2018 iverksatt en nasjonal ordning med fylkesvise mobbeombud. Det nasjonale mandatet for mobbeombudene er rettet inn mot å støtte og veilede barn, unge og foreldre slik at disse får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i barnehage og grunnskole, og i samarbeid med elev- og lærlingombudet i sitt fylke bidra til at elever og lærlinger får ivaretatt sine rettigheter til et godt psykososialt miljø i videregående opplæring. Mange av mobbeombudene har i tillegg lokale mandater vedtatt på fylkesnivå.

Ordningen ble utredet i 2021, og en bred gjennomgang av de forvaltningsmessige og juridiske forholdene ved mobbeombudsordningen inngår også som en del av oppdrag om å samordne tiltakene for å bygge inkluderende, trygge og gode barnehage- og skolemiljø, og vurdere nye behov.

Våren 2023 vurderte og foreslo Udir forenklinger og alternative løsninger og modeller for forvaltning av et framtidig system for etter- og videreutdanning, der både tilskuddordningene for lokal kompetanseutvikling og de nasjonale videreutdanningsordningene inngår. Det trekkes frem at ordningene knyttet til videreutdanning bør legge til rette for deltagelse av flere målgrupper, herunder ansatte i SFO, PPT, kulturskole og voksenopplæring, og at ordningene tar høyde for at kommunene i stadig større grad organiserer seg slik at oppvekstfeltet ses under ett, og at behovet øker for tverrsektorielle kompetanseutviklingstiltak og opplegg som inkluderer ansatte i andre yrkesgrupper – laget rundt barnet og eleven. Tilrådingene bygger på Faglige vurderinger og anbefalinger – om videre arbeid med forslag i NOU 2022: 13 (Udir, 2023a), som ble oversendt til departementet 30. mars 2023. Innretning på det nye systemet for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og grunnopplæring blir avklart i løpet av 2024, og nytt system skal etter planen være etablert i 2025. Dagens ordninger som blir omfattet av det nye systemet er tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling i barnehage og skole, kompetanseløftet, lokal kompetanseutvikling i fag- og yrkesopplæringen og oppfølgingsordningen. I tillegg vil alle ordninger for videreutdanning for lærere og ledere i barnehage, skole og fag- og yrkesopplæring bli berørt.

Meld. St. 21 (2020-2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden legger grunnlaget for store endringer i VGO. Elever som har eller står i fare for å få fravær, er en av målgruppene i fullføringsreformen. Fullføringsreformen viser til at frafall er et komplekst problem som må løses ved felles innsats. Nære relasjoner med elevene er avgjørende for et inkluderende læringsmiljø, hvor de ansatte griper inn tidlig og ikke lar problemene bli for store. Årsakene til frafall fra videregående opplæring er ofte komplekse og sammensatte.

Arbeidet med Fullføringsreformen er godt i gang, både nasjonalt og lokalt. Arbeidet med reformen har et tiårsperspektiv, og startet i 2021. Udir mottar ulike oppdrag knyttet til Fullføringsreformen fortløpende, og samarbeider tett med andre virksomheter/direktorat.

Ett av tiltakene i Fullføringsreformen er at det skal lages en strategi for at elever med funksjonsnedsettelser skal få et bedre og likeverdig tilbud i videregående opplæring. Mange elever med nedsatt funksjonsevne får et dårligere tilbud i VGO enn elever uten funksjonsnedsettelser (Meld. St. 21 (2020-2021)). Dette gjelder blant annet muligheter til å fullføre, til å velge utdanningsprogram og til å velge seg en vei videre etter VGO. Arbeidet med strategien er i gang. Strategien skal identifisere og kartlegge mangfoldet av utfordringer som elevene møter i VGO, og gi en tydelig retning for arbeidet med å lage et bedre og mer inkluderende opplæringsløp med høye ambisjoner på vegne av elevene.

Likestilling av mennesker med funksjonsnedsettelser handler om like rettigheter og like muligheter, uansett funksjonsvariasjon. Handlingsplanen fremmer likestilling og like muligheter og ses i sammenheng med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD). Utdanning er ett av fire innsatsområder i handlingsplanen. Det er listet opp ti tiltak på innsatsområdet som omhandler laget rundt, og her særlig PPT, overganger i utdanningsløpet, kompetanse i barnehage og skole, universell utforming av skolebygg, og forskning på hvordan få til inkluderende læringsfelleskap.

For å styrke oppfølgingen av utsatte barn, unge og deres familier, er det med virkning fra 1. august 2022 vedtatt bestemmelser om samarbeid, samordning, barnekoordinator og individuell plan. 14 velferdstjenestelover har fått nye bestemmelser om samarbeid, samordning og barnekoordinator. Formålet har vært å styrke oppfølging av utsatte barn, unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene. Det er laget en nasjonal veileder som beskriver og forklarer de nye bestemmelsene om barnekoordinator, individuell plan og forsterkede plikter til samhandling på tvers.

NTNU samfunnsforskning skal gjennom en serie rapporter evaluere hvordan de nye bestemmelsene iverksettes i praksis. I evalueringen inngår hvordan ulike statlige, kommunale og private aktører fortolker nytt regelverk, og hvordan regelverket etterleves. Videre skal det over tid undersøkes om lovendringene oppnår formålet om en styrket oppfølging av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene.

Departementenes kjernegruppe for utsatte barn og unge skal ivareta samordnet styring av underliggende virksomheter, utvikle og vedlikeholde et felles kunnskapsgrunnlag, bidra til fokus på brukerorientering/gevinster for samfunnet, og legge til rette for innovasjon. Formålet for arbeidet er å få til en god samordning ved utvikling og forvaltning av politikkområdet, både i utrednings-, beslutnings- og iverksettingsfasen. KUBU og sekretariat ledes av Barne- og familiedepartementet (BFD).

På lik linje med departementenes kjernegruppe er det et samarbeid mellom direktoratene som skal bidra til bedre samhandling og koordinering mellom sektorene, både når det gjelder utvikling av tjenester og implementering av innsatser. 13 statlige etater (Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bufdir, Direktoratet for e-helse, Folkehelseinstituttet, Hdir, Husbanken, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Kriminalomsorgsdirektoratet, Medietilsynet, Politidirektoratet, Sekretariatet for konfliktrådene, Statped og Udir) samarbeider om å utvikle nye arbeidsformer for å løse utfordringer i det tverrsektorielle samarbeidet, og arbeide mer systematisk med utvikling og innovasjon i forvaltningen. Direktoratene skal følge opp initiativ og oppdrag fra departementenes kjernegruppe, men det er sentralt at direktoratene på eget initiativ samarbeider om utvikling og samordning av innsatser og tjenester, uavhengig av oppdrag fra kjernegruppen.

Etatssamarbeidet har fått et oppdrag om kompetanse- og praksisutvikling i kommunene: Hvordan kan sektorene sammen gjøre kommunene bedre i stand til å ivareta oppgavene sine, når det gjelder utsatte barn og unge og deres familier? Bakgrunnen for oppdraget er utfordringer med store lokale og uønskede variasjoner i det kommunale tjenestetilbudet til barn og unge, og at den statlige innsatsen ikke er godt nok samordnet. Det pågår en rekke kompetansesatsinger, opplæringsprogram og nettverksarbeid rettet mot kommunene i regi av ulike departementer og direktorater, men det foreligger ingen samlet systematisk oversikt over disse. Det er heller ikke gjort noen helhetlige vurderinger av om og hvordan tiltakene påvirker hverandre, herunder eventuelle synergieffekter eller vridningseffekter. Utfordringene handler også om manglende bruk av den kunnskapen som foreligger og tiltak man vet har effekt. Etatssamarbeidet har oversendt et første svar på oppdraget til departementene i august 2023. Det foreslås en stegvis og utprøvende tilnærming til arbeidet, hvor første steg blir en videreføring av et arbeid om tverrsektoriell lederutvikling for ledere i kommunene, som Udir, Bufdir og Hdir har igangsatt i samarbeid med KS. Arbeidet med dette tiltaket er i gang, med ambisjoner om å kunne prøve ut et felles konsept i 2024.

«Alvorlig sykt barn» er en av syv prioriterte livshendelser i digitaliseringsstrategien for offentlig sektor – En digital offentlig sektor. Helse- og omsorgsdepartementet koordinerer arbeidet med livshendelsen Alvorlig sykt barn. Begrepet «alvorlig sykt barn» er utvidet til å omhandle barn og unge med sammensatte behov. Med det menes barn og unge med behov for sammenhengende og koordinerte tjenester (mer enn en tjeneste) på tvers av ulike sektorer i det offentlige. Målet med livshendelsen er å gi barn og unge med sammensatte behov og deres foresatte, et sømløst persontilpasset og forutsigbart tilbud. Livshendelsen er organisert med flere faser og spor, og skal vare over flere år. Det er et arbeid som vil eksperimentere med både metoder og tilnærminger for å finne, teste og utvikle gode løsninger.

I perioden 2019-2022 ble det gjennomført et StimuLab-prosjekt. Stimulab skal stimulere til offentlig innovasjon fra innbyggernes perspektiv. Målet er mer helthetlige og bedre tjenester for brukerne og en mer effektiv forvaltning. Kunnskapsgrunnlaget som ble lagt til grunn viser at barna, ungdommene og familiene opplever å møte et fragmentert og lite samordnet tjenesteapparat, hvor samme informasjon må gis gjentatte ganger og tiltak settes inn uavhengig av hverandre. I tillegg opplever barna, ungdommene og familiene ofte manglende medvirkning, til tross for at det ofte er familiene selv som ender opp med å måtte koordinere tjenestene og tilbudene de får. Tjenestene på sin side opplever at samhandlingen begrenses av overordnede rammevilkår, på tross av at samhandling er nedfelt som et krav i en rekke lovverk. Disse rammevilkårene er alt fra lover, virksomhetens mandat, digital informasjonsflyt, tidspress og økonomi til målstyring. Tjenestene kjenner ofte for lite til hverandre, de har ulike perspektiver og ulik kultur, det er uvant for tjenestene å jobbe sammen på tvers av profesjoner – og det kan for eksempel oppstå uklarhet og utfordringer rundt hvilket profesjonsperspektiv og hvilken innfallsvinkel man skal legge til grunn. Med utgangspunkt i dette utfordringsbildet gjennomførte prosjektet et eksperiment hvor barna, ungdommene, og tjenesten sammen utforsket andre mulige måter å få til medvirkning, samarbeid og et bedre tjenestetilbud på. Et viktig resultat av dette arbeidet et kartleggingsverktøy, som er en systematisk måte å gå frem på for sette de det gjelder i sentrum, etablere en felles forståelse av deres situasjon og behov – for så å kunne sette inn det en har av ressurser og kompetanse på den mest hensiktsmessige måten. I kartleggingsprosessen tar tjenestene utgangspunkt i barnet/den unge og familiens situasjon, og prosessen innebærer en systematikk og struktur i hvordan laget rundt jobber sammen. Kartleggingsverktøyet retter seg mot arbeid i det tverrsektorielle laget.

Livshendelsen Alvorlig sykt barn har i tillegg nylig fått midler til et Stimulab-prosjekt 2 med oppstart på nyåret 2024. Dette prosjektet er en videreføring av Stimulab-prosjektet beskrevet over, og har som ambisjon å utvide den eksperimenterende arbeidsformen til flere forvaltningsnivåer. Arbeidstittel for prosjektet (som er under utforming) er «Systemdemonstrator med brukeren i sentrum – fra lokal førstelinje til systemisk innovasjon».

Piloten for programfinansiering, som ble avsluttet sommeren 2023, er blant flere lovende utprøvinger lokalt knyttet til å levere mer helhetlige tjenester, gjennom å bygge lag rundt barn og unge. Programfinansiering innebærer her en samordning av statlige tilskudd rettet mot utsatte barn og unge mellom 0 og 24 år og deres familier. Gjennom piloten prøvde tolv kommuner denne mer fleksible finansieringsmodellen, fremfor dagens mange ulike sektor- og fagspesifikke tilskuddsordninger. Pilot for programfinansiering er evaluert.

Statped har veiledningstjenesten «Spør oss». Tjenesten svarer på spesialpedagogiske spørsmål og problemstillinger knyttet til barn, unge og voksne med rettigheter etter opplæringsloven.

Statped tilbyr systemtjenester på skolefravær, eksempelvis kompetanseheving til kommuner, fylkeskommuner og Statsforvalter, og på oppdrag fra universitets- og høgskolesektoren. Noen av søknadene er bestillinger om bidrag inn i Kompetanseløftet. Statped tilbyr tilpassede kurs, forelesninger og workshops om temaet skolefravær. Hovedvekten av det Statped gjennomfører av kompetanseheving om temaet skolefravær handler om elever med nevrotilstander og tilrettelegging for læring og mestring. På grunn av stor etterspørsel har Statped utviklet en kompetansepakke med PPT som målgruppe. Parallelt med systemtjenesten forsøker Statped å gi kompetanse til PPT gjennom individtjenester. PPT kan søke inn individtjenester til Statped der de selv mangler kompetanse og situasjonen for eleven er varig, omfattende og kompleks. Elevene Statped møter med skolefravær har ofte strevd over år, og sakene er komplekse, omfattende og langvarige.

Bufdir har flere relevante tiltak: Multisystemisk terapi (MST), LOS-tilskuddsordning, Ung.no, Foreldrehverdag og skolelos.

• MST er et frivillig, intensivt behandlingstiltak som drives av Bufetat. MST er et statlig-regionalt barnevernstiltak og starter opp på bakgrunn av en henvisning fra kommunalt barnevern, som har foretatt sine undersøkelser/kartlegginger i forkant av henvisning til MST. Det tilbys familier med ungdom mellom 12 og 18 år som har alvorlig utfordringer i relasjoner til familie, skole og nærmiljø. Utfordringer kan være i form av fysisk eller verbal aggresjon, hærverk, rusproblemer, skolefravær og venner som har uheldig innflytelse på dem. MST har vist gode resultater (også RCT-) i Norge og internasjonalt.
• Gjennom LOS-ordningen kan kommuner, bydeler i Oslo og fylkeskommuner søke Bufdir om midler til å sette i gang og drive et LOS-prosjekt i en periode på inntil tre år. Det er opp til kommunene som søker om tilskudd å definere eller avgrense målgruppen. Aktivitetene det søkes om tilskudd til, kan organiseres ut fra lokale behov. Målet er å styrke ungdom i alderen 10 til 24 år sin skoletilknytning, trivsel og mestring, og skal bidra til å bedre skoleprestasjonene og øke gjennomføringen. Evaluering av LOS-ordningen (Gundersen et al., 2022) viser at los-funksjonene lykkes i målene med å tilpasse hjelpen til ungdommenes ressurser og behov. Det gjør også oppfølgingen og hjelpen som gis, tilgjengelig og tilrettelagt, mens det å få til koordinert innsats fra flere aktører er mer utfordrende.
• Bufdir tilbyr informasjon og veiledning til ungdom gjennom nettsiden ung.no. Her gis offentlig, kvalitetssikret informasjon, samt en spørretjeneste der ungdom kan få svar på det de lurer på. Målgruppen er ungdom 13–20 år og i 2022 var det over 22 millioner besøk på siden. Flere temaer og artikler handler om bekymringsfullt skolefravær, både årsaker og ulike former for hjelp.
• Gjennom nettressursen foreldrehverdag.no tilbys kvalitetssikret veiledning til foreldre. Her finner man for eksempel faglige råd, veiledningsvideoer og foreldrestil-test. Under temaet «Skole og vennskap» er det utarbeidet en artikkel kalt «Skolefravær og skolevegring» med nyttig informasjon og gode råd til foreldre som trenger det.
• Skolelos er et kunnskapsbasert hjelpetiltak for barnevernet under utvikling som skal øke skolegjennomføring blant ungdom med barnevernstiltak i hjemmet. Tiltaket er utviklet i samarbeid med tjenestedesignaktør og kommunale barneverntjenester og tar utgangspunkt i erfaringer med tilskuddsordningen Los. Skolelos kjennetegnes av tett, individuell oppfølging, selvbestemmelse og raskest mulig i gang med ordinær aktivitet. Foreløpige egne evalueringer viser god effekt, og de fleste tjenestene som har fått opplæringen har videreført tiltaket.7.1.19 Kunnskapsutvikling.

Fra Udir er det særlig tre pågående prosesser/prosjekter som er relevante for fraværstematikken. Det første er prosessen med å lyse ut et forskningsprosjekt om elevers trivsel. Formålet er å få mer kunnskap om hvordan elevene opplever skolemiljøet, og om det er forskjeller mellom ulike grupper av elever. Det innebærer blant annet å undersøke hva som kan forklare den negative utviklingen vi har sett i elevenes opplevelse av skolemiljø, og hva som skal til for å utvikle et godt skolemiljø der elevene trives. Det andre omhandler en pilot for å prøve ut hvordan NAV kan samarbeide med oppfølgingstjenesten og andre tjenester, eksempelvis skolehelsetjenesten, om å forebygge frafall fra videregående opplæring. Dette er et samarbeid mellom Udir og Avdir. Piloten har to satsingsområder: 1) helhetlig oppfølging av barnefamilier og 2) samarbeid med videregående skole og oppfølgingstjenesten, som er knyttet til å følge opp elever som går på videregående skole og som har bekymringsfullt fravær og står i fare for å falle ut. Det tredje oppdraget handler om utprøving av modellen «Tett på» som har som mål at barn med behov for spesialpedagogisk tilrettelegging får hjelp tidlig ved at PPT bistår med utredning og veiledning uten behov for henvisning. PPTs forebyggende arbeid står sentralt. Forskningsprosjektet Tett på er et samarbeid mellom Geminisentermedlemmene NTNU Samfunnsforskning, Institutt for sosiologi og statsvitenskap ved NTNU, Institutt for pedagogikk og livslang læring og forskningsinstituttet NIFU.

Vi er videre kjent med følgende pågående prosjekter, men har ikke en uttømmende oversikt over alle relevante og pågående forskningsaktiviteter:

• RAUS – Reduksjon av utfordrende skolefravær – et forskningsprosjekt støttet av Regionalt forskningsfond Nordland. Hovedmålet med RAUS er å utvikle en sammenhengende og målrettet innsats som kan bidra til å forebygge og redusere utfordrende skolefravær. Prosjekteier er Rana Ungdomsskole.
• Pilotstudie med Back2School-programmet. Det norske pilotprosjektet med B2S-programmet har til formål å undersøke om tilnærmingen oppleves å være nyttig for barn og unge som strever med høyt skolefravær og deres familier. Pilotstudien er et samarbeid mellom Universitetet i Tromsø, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og Universitetet i Stavanger med flere.
• Sosialveiledning i skolen (SoVei). SoVei vil utarbeide en strukturert arbeidsmodell for sosialfaglige ansatte i skolen, slik at kompetansen til denne yrkesgruppen kan benyttes mest mulig hensiktsmessig knyttet til utfallsmål på både elever, lærere, de sosialfaglig ansatte samt samarbeidende instanser. Prosjektet gjennomføres av RKBU Midt-Norge - Regionalt kunnskapssenter for barn og unge - psykisk helse og barnevern ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.
• School absence in Norwegian primary schools- institutional understandings and responses (SCAN). Hovedmålet i prosjektet er å bidra til kunnskapsfeltet ved å kartlegge omfanget og variasjonen i skolefravær i alle grunnskoler i tre fylker; kartlegge oppfølgingssystemer og rutiner i forskjellige skoler og kommuner; studere hvordan skolefravær forstås og håndteres innenfor ulike skoler.
• Problematic School Absence – Improving Systems and Tools 2020-2023 er et ERASMUS+ finansiert prosjekt som koordineres av Statped, med partnere fra Finland, Sverige og Danmark. Gjennom to rapporter og konferanser har arbeidet med bekymringsfullt skolefravær blitt sammenlignet på tvers av de nevnte landene.
• International Network for School Attendance (INSA) er et internasjonalt nettverk som sammenstiller, evaluerer og formidler informasjon, strategier og kunnskap om nærvær (school attendance). Nettverket er representert i Norge (INSA International Network for School Attendance, 2023).
• Barneombudet skal sette sammen en gruppe med ungdom som har erfaring med skolefravær og som kan gi råd om hvordan barn som opplever skolen som vanskelig skal få best mulig hjelp. Resultatet skal være en rapport fra barn og unge, for eksempel med råd til skoler, tjenester, kommuner og nasjonale myndigheter. Rapporten vil være klar i desember 2023.
• Forskingsprosjektet SpedAims ProCIP undersøker det tverrfaglige samarbeidet i PPT. Studien skal undersøke hvordan tjenesten samarbeider med andre instanser for å fremme et inkluderende læringsmiljø for barn med et særskilt behov for tilrettelegging. Prosjektet er finansiert av Norges forskningsråd og alle partnerinstitusjonene. Prosjektet gjennomføres av Senter for spesialpedagogisk forskning og inkludering (SpedAims). SpedAims er et samarbeid mellom spesialpedagogiske forskningsmiljøer ved Universitetet i Oslo, Universitetet i Stavanger, Universitetet i Bergen, Universitetet i Agder og Nord universitet.

I dette oppdragets del to om tiltak for bedre nasjonal statistikk om fravær i grunnskolen anbefaler Udir at det opprettes et nasjonalt fraværsregister hvor fraværsdata på individnivå for alle trinn tappes fra de skoleadministrative systemene. Bufdir har anbefalt at relevante sektormyndigheter igangsetter en utredning av tiltak for bedre samordning og effektivisering av juridiske vurderinger som omhandler bruk av data om barn og unge i forskning. Bufdir har også anbefalt at det settes i gang utredning av tiltak for å forenkle koblinger av registerdata på tvers av sektorer, og at kjernegruppen for utsatte barn og unge involveres (Bufdir, 2022).

Her gir vi en overordnet vurdering av nullalternativet opp mot målsettingene i utredningen. Vi vurderer at vi per i dag har flere gode tiltak og pågående prosesser som vil kunne bidra positivt til måloppnåelse. Disse bør få tid til å virke. Statped har viktig kompetanse på området. Gjennom sin spisskompetanse og sine individ- og systemrettede tjenester bidrar Statped positivt til målsetting som blant annet handler om å gi PPT relevant kompetanse, ressurser og veiledning for å kunne forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær. Vår vurdering er at det kan være utviklingsmuligheter i Statpeds kompetansepakke til PPT om skolefravær.

I ny opplæringslov er det vedtatt flere nye rettigheter og plikter som vil kunne virke positivt inn på arbeidet med bekymringsfullt fravær, for eksempel plikt for kommunen og fylkeskommunen til å følge opp elever som har fravær fra opplæringen, og plikt for fylkeskommunen til å sørge for en trygg og god overgang fra grunnskole til videregående opplæring. Manglende regelverksetterlevelse fører til at mange elever ikke har et godt nok utbytte av opplæring og at de ikke opplever at skolemiljøet som trygt og godt. Dette kan igjen føre til bekymringsfullt fravær. Vi erfarer at etterlevelsen av gjeldende opplæringslov er for lav, og at skoler, kommuner og fylkeskommuner vil ha behov for mye støtte knyttet til både det regelverket som videreføres i den nye loven, og forskriften og det som er nytt. Vi vurderer det derfor som positivt for måloppnåelsen at det skal utarbeides støtteressurser til innføring av ny opplæringslov. Støtteressurser til ny opplæringslov med forskrifter vil bidra noe til at skoler, kommuner og fylkeskommuner forstår, formidler og etterlever regelverket som påvirker nærværsarbeidet og skolenes oppfølging av fravær. Spesialundervisning (nytt begrep: individuelt tilrettelagt opplæring), tilpasset opplæring og skolemiljø vil være prioriterte rettsområder fremover når det kommer til utviklingen av støtteressurser og i vår kommunikasjon ut til statsforvalterne, fylkeskommuner og kommuner. Vi vurderer at dette vil bidra positivt til måloppnåelse.

I tillegg til ny opplæringslov med tilhørende støtteressurser vil vi særlig trekke frem prosessene med Udirs utredningsarbeid knyttet til samordning av kompetansetiltak, utredning om kompetansetiltak for ansatte i videregående opplæring, kompetanseløftet og etatssamarbeidet som viktige for målsettingen om kunnskap, kapasitet og virkemidler hos skoleeier og kompetanse, ressurser og veiledning hos skoleledelse og ansatte i skolen og PPT.

Eksisterende nettressurser og kompetansepakker dekker kompetansebehovene, jamfør utfordringsbildet, godt. Både arbeidet med trygt og godt skolemiljø i tillegg til faglig tilrettelegging er prioriterte områder i ressursene. Likevel vurderer vi at det er behov for å tydeliggjøre sammenhenger mellom disse tematikkene og både nærværsarbeid og bekymringsfullt fravær.

Videre bidrar tilskuddsordningene positivt til å dekke kompetansebehovene. Vi vurderer at en samordning av tiltak vil ha en positiv virkning. Tilskuddsordningene er den sentrale strategien for lokal kompetanseutvikling. Både i kompetanseløftet og i desentralisert ordning er det svært mange av partnerskapene som arbeider med temaene inkludering, tilrettelegging og læringsmiljø. Bekymringsfullt skolefravær kan inngå i dette. Vi vurderer også at det ligger utviklingsmuligheter i eksisterende kvalitetsutviklingsverktøy for skolen. Gjennom oppfølgingen av NOU 2022: 13 Med videre betydning, anbefaler Udir at alle ansatte på skolen skal være målgruppe for videreutviklingstiltak. Vi vurderer at dette trolig vil bidra positivt til måloppnåelse.

Innsats knyttet til samordning av kompetansetiltak i etatssamarbeidet om utsatte barn og unge vil også kunne være relevant. Bekymringsfullt fravær er komplekst og har sammensatte årsaker. Hvert enkelt tilfelle må håndteres særskilt og fordrer samarbeid mellom ulike fagfolk, tjenester og sektorer. Dette er nettopp den type utfordringer etatssamarbeidet er innrettet mot, og bekymringsfullt fravær er en problematikk det vil være relevant å løfte inn her. Felles lederutvikling vil kunne bidra til mer kunnskap om og kjennskap til hverandre, mer felles forståelse av utfordringer og løsninger, og utvikling av felles «språk» og kultur på tvers av sektorer og tjenester i kommunene.

Når det gjelder kunnskapsgrunnlaget så vurderer vi at de pågående prosessene og forskningsprosjektene vil kunne gi svært viktig kunnskap og styrke kunnskapsgrunnlaget for videre arbeid med bekymringsfullt fravær på lengre sikt. Mer kunnskap om elevers trivsel og hva som skal til for å utvikle et godt skolemiljø vil være et svært viktig bidrag for å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det er imidlertid behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget med hensyn til blant annet å analysere årsakssammenhenger og få frem et elevperspektiv og barn og unges stemmer gjennom forskningen.

Selv om vi forventer at flere av de pågående prosessene vil ha en positiv virkning på målsettingene i utredningen vurderer vi samlet sett at det er behov for ytterligere tiltak utover nullalternativet. Vi vil i det følgende redegjøre for alternative tiltak.

Tiltakene vi vurderer er knyttet til to hovedområder: 1) kunnskapsutvikling og 2) kompetanseutvikling. Når vi har valgt ut tiltak under tiltaksområde 2 har vi sett til tiltakspyramiden utviklet av Christopher A. Kearney og Piotr Graczyk (Kearney & Graczyk, 2014). Her viser vi en forenklet versjon:

I utredningen legger vi et nærværsperspektiv til grunn. Vi vurderer derfor i hovedsak universelle tiltak som rettes mot alle elever for å forebygge fravær og fange opp elever med begynnende fraværsproblematikk. Det utelukker imidlertid ikke at vi også kan bevege oss til nivå 2, som er målrettede tiltak som rettes mot elever som står i fare for å få bekymringsfullt fravær med faglige og sosiale konsekvenser, og innebærer tidlig innsats.

Listen er en oversikt over de ulike tiltakene som vi har vurdert. I beskrivelsen av tiltakene vurderer vi i hvilken grad tiltakene bidrar til måloppnåelse. I kapittel 8 knyttes de tiltakene som vi vurderer at har mulig høyest måloppnåelse, jamfør mål for utredningen, til anbefalinger til veien videre.

Tiltaksområde 1 Kunnskapsutvikling

• Tiltak 1A: Innhente informasjon fra statsforvalter
• Tiltak 1B: Anskaffelse av forskningsprosjekter
• Tiltak 1C: Tverrsektorielt FoU-prosjekt
• Tiltak 1D: Terskel for bekymringsfullt fravær
• Tiltak 1E: Etablere en struktur for brukerinvolvering/barn- og unges perspektiver

Tiltaksområde 2 Kompetanseutvikling

• Tiltak 2A: Videreutvikle støtteressurser og kompetansepakker
• Tiltak 2B: Bekymringsfullt fravær inkluderes i ståstedsanalysen
• Tiltak 2C: Bekymringsfullt fravær inn i RefLex
• Tiltak 2D: Kartleggingsverktøy
• Tiltak 2E: Kompetanse i laget rundt barn og unge
• Tiltak 2F: Nasjonale faglige råd

Tiltaksområde 1 dreier seg om å styrke kunnskapsgrunnlaget om bekymringsfullt fravær. Som vist til i utfordringsbildet mangler det nasjonal statistikk om fravær. Del to av oppdraget utreder tiltak til hvordan vi kan få bedre informasjon om fravær på alle trinn i grunnskolen. En del av dette er å vurdere behovet for et nasjonalt fraværsregister for grunnskolen og hvordan det eventuelt kan innrettes for å gi bedre informasjon om elevenes fravær. I del to er det, i tillegg til nullalternativet, utredet tre tiltak. For å få bedre informasjon om fravær på alle trinn i grunnskolen anbefaler Udir et nasjonalt fraværsregister hvor fraværsdata på individnivå for alle trinn tappes fra den enkelte skoles administrative system. En vellykket gjennomføring forutsetter at ny lovhjemmel om individdata vedtas. Utvikling av nytt system er tidkrevende, og vil tidligst kunne motta individdata høsten 2025. Første datainnsamling kan tidligst være sommer 2026 for skoleåret 2025-26.

Som beskrevet i del 7.1 om dagens situasjon, er det flere relevante planlagte og pågående forskningsprosjekter. Samtidig er det behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget ytterligere på følgende områder: bedre forståelse av bekymringsfullt skolefravær, herunder årsakssammenhenger og barn og unges perspektiver; hvilke skolerelaterte innsatser og tiltak (god praksis) som virker forebyggende (skolen som inkluderende arena) og som kan avdekke og håndtere bekymringsfullt fravær tidlig (laget rundt, tidlig innsats).

Det finnes flere tiltak for å dekke både kortsiktige kunnskapsbehov og mer langsiktig kunnskapsoppbygging. Vi har vurdert fem tiltak for å styrke kunnskapsgrunnlaget.

Statsforvaltere har en veiledningsrolle overfor skoleeier, og er klageinstans for blant annet skolemiljøsaker. Dette tiltaket er todelt, og det innebærer å innhente informasjon fra statsforvaltere om skolemiljøsaker og fravær, samt kunnskap om praksis.

Den første delen av tiltaket dreier seg om innsamling av informasjon fra statsforvalter om sammenhenger mellom skolemiljøsaker og bekymringsfullt fravær. Det kan vurderes om dette er informasjon som er nyttig å innhente årlig. Det vil i første omgang være hensiktsmessig å teste dette ut i ett eller flere statsforvalterembeter for å vurdere nytteverdien av informasjonen.

Den andre delen av tiltaket handler om å gå via statsforvalter for å samle inn informasjon om hvordan skoleeiere og skoleledere jobber med fraværssaker. Dette kan for eksempel dreie seg om hvor mange som har rutiner og hvilke rutiner de har, hvor mange som har kommunale fraværs-/nærværsveiledere og hvordan disse ser ut, hvor mange som har opprettet fraværsteam eller nærværsteam og hvordan disse er organisert.

Vurdering av tiltaket

Den første delen av tiltaket kan gi informasjonen som gir oss kunnskap om sammenhenger mellom skolemiljøsaker og bekymringsfullt fravær på et nasjonalt nivå, og gi et nåtidsbilde av situasjonen. Udir er kjent med at Statsforvalteren i Oslo og Viken har laget en database for å registrere, systematisere og trekke ut informasjon om skolemiljøsaker. Eksempelvis gjelder dette koblinger mellom skolefravær, skolemiljø og særlige behov, og det er mulig å gjøre trinnsortering. Oslo og Viken bruker dette inn i et datagrunnlag som kan styrke internkontroll og prioritering av virkemidler og ressurser i arbeidet sitt.

Den andre delen av tiltaket kan gi oss kunnskap om hvordan kommuner jobber med både nærvær og bekymringsfullt fravær. Det vil gi innsikt i ulike måter å organisere arbeidet på, og denne innsikten vil kunne brukes til å gi eksempler på god praksis.

Det vurderes som positivt at dette er kunnskap vi kan få på kort tid. Det er en ulempe at tiltaket kan medføre økt arbeidsbelastning hos statsforvaltere. En samlet vurdering av tiltaket er at det kan bidra positivt til å styrke kunnskapsgrunnlaget om bekymringsfullt fravær, og er et tiltak som potensielt kan bidra til høy måloppnåelse.

Tiltaket innebærer offentlig anskaffelse av ett eller flere forskningsprosjekter som kan styrke kunnskapsgrunnlaget om bekymringsfullt fravær som beskrevet i kapittel 4.1. Udir kan lyse ut konkurranser om forskningsoppdrag i tråd med Anskaffelsesloven med forskrifter, hvor kvalifiserte fagmiljøer kan levere tilbud som Udir vurderer etter gitte kriterier. Udir har også rammeavtaler med ulike fagmiljøer, som kan benyttes i tilfeller hvor rammeavtalens innhold og omfang er relevant for direktoratets kunnskapsbehov.

To eksempler på problemstillinger som vil være relevante for fremtidige forskningsoppdrag om bekymringsfullt fravær: 1. Hvordan barn og unge selv opplever bekymringsfullt fravær og deres perspektiver på godt nærværsarbeid i skolen. 2. Analyser av hvordan ulike årsaksforhold på individ-, skole- og samfunnsnivå påvirker utviklingen av bekymringsfullt fravær.

Vurdering av tiltaket

Ved å lyse ut ett eller flereforskningsoppdrag kan vi stimulere til og sikre at relevante fagmiljøer bidrar til å styrke kunnskapsgrunnlaget om bekymringsfullt fravær. Fordi bekymringsfullt fravær er en kompleks problematikk, vil det ta tid å skaffe forskning av høy kvalitet. Det vurderes som positivt at vi gjennom forskningen og varierte metodiske tilnærminger på lengre sikt kan få god og solid kunnskap om barn og unges egne opplevelser og årsaker til fravær. Forskning om barn og unges liv og levekår er viktig, og barn og unge er sentrale bidragsytere. Forskningens formål og metode må tilpasses hva som er best for hver enkelt, og for barn og unge som gruppe. Barn og unge som deltar i forskning har særlig krav på beskyttelse (NESH, 2021). Informantgruppen det her er snakk om kan ha en livssituasjon som, i tillegg til at de er barn, gjør de sårbare. Det stiller skjerpede krav til forskningen (Sikt, u.å.). Vi vurderer at tiltaket vil bidra positivt til å styrke kunnskapsgrunnlaget, og med det, høy måloppnåelse.

Tiltaket innebærer at flere direktorater samarbeider om, og samfinansierer, et forsknings- og utviklingsprosjekt om bekymringsfullt fravær. Formålet er å utvikle ny kunnskap jamfør utfordringsbildet. Resultatene brukes til å styrke kunnskapsgrunnlaget om håndtering og oppfølging av bekymringsfullt fravær spesielt og forebygging generelt, som bidrar til målrettet politikk- og tjenesteutvikling.

Vurdering av tiltaket

Et felles FoU-prosjekt vil kunne dekke en bredde i problemstillinger på tvers av velferdstjenestene. Vi vurderer det som en fordel at et samarbeid om forskning vil gå i tråd med prosessene som er spilt inn til etatssamarbeidet om utsatte barn og unge. Tiltaket vil gi kunnskap på tvers av sektorer og fagområder og styrker et felles kunnskapsgrunnlag om utsatte barn og unge generelt. En ulempe er at det vil ta tid før resultatene fra forskningen publiseres og kan omsettes i praksis. Vi vurderer at tiltaket på lengre sikt kan bidra til høy måloppnåelse.

Tiltaket innebærer at det på nasjonalt nivå utarbeides og settes en terskel for når fravær skal regnes som bekymringsfullt. Selv med forbedret statistikk over fravær, vil det per i dag være vanskelig å fastslå endring i det bekymringsfulle fraværet fordi «bekymringsfullt» defineres og begrepsfestes ulikt innad i forskning.

Vurdering av tiltaket

Vi vurderer at en nasjonal terskel potensielt kan bidra til en mer omforent forståelse av omfanget av elever med bekymringsfullt fravær, samt utvikling over tid, og at dette vil kunne bidra til å gi forskere et nullpunkt som kan benyttes til å måle effekt av tiltak fra. Samtidig vil forbedret statistikk over fraværet som utredes i del to av oppdraget trolig kunne gi forskere et vesentlig mer solid datagrunnlag for å fastslå endringer og følge utvikling over tid, selv uten en nasjonal terskel for bekymringsfullt fravær.

Å utarbeide en terskel for bekymringsfullt fravær til bruk i forskning er krevende. Fravær kan være bekymringsfullt selv om det ikke er høyt, og høyt fravær er ikke nødvendigvis bekymringsfullt for alle elever. Det betyr at det må tas høyde for at hva som bør anses som bekymringsfullt varierer etter kontekst og tidsperspektiv, og ofte innebærer en subjektiv vurdering. I Fafos kunnskapsoversikt (Kjeøy og Lysvik 2023), påpekes det at vi mangler perspektiver fra elever, foresatte og lærere, og at disse bør involveres dersom det eventuelt skal settes en terskel på nasjonalt nivå. På nåværende tidspunkt vurderer vi at tiltaket i liten grad vil bidra til måloppnåelse. Skal det settes en nasjonal terskel vil det kreves ytterligere utredning.

Tiltaket er å etablere en representativ struktur i form av et barne- og ungdomspanel/brukerutvalg med representanter fra barne- og ungdomsorganisasjoner for å bistå Udir med brukerdeltakelse i direktoratets utredninger, forsknings- og utviklingsaktiviteter. En sentral oppgave vil være å stimulere brukerperspektivet og sikre brukerdeltakelse i arbeidsprosesser og utviklingsaktiviteter i direktoratet. Bufdir har utarbeidet Prinsipper og råd for barn og unges medvirkning på systemnivå.

Vurdering av tiltaket

Et råd eller panel med brukerrepresentanter vil bidra til å styrke medvirkning og brukerperspektivet i Udirs utrednings- og utviklingsaktiviteter, også utover tematikken bekymringsfullt fravær. Det vil gi mulighet for tidlig involvering og muligheter for å påvirke prosessen på ulike stadier. Dette vil bidra positivt til mål om et styrket kunnskapsgrunnlag som ivaretar barn og unges perspektiver. Det vurderes som positivt at et råd også kan brukes i prosesser knyttet til alt arbeid med trygt og godt skolemiljø generelt. Offentlige myndigheter har plikt til å lytte til barn og vektlegge det barn formidler når man tar beslutninger som berører dem. Vi vurderer at tiltaket mulig vil bidra til høy måloppnåelse.

Tiltaksområde 2 handler om at skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse og at skoleledelse, ansatte i skolen og PPT har relevant kompetanse, ressurser og veiledning.

Som beskrevet i del 7.1 om dagens situasjon er det flere kompetansetiltak og prosesser som vil kunne virke positivt inn på målbildet. Samtidig vurderer vi at det er behov for ytterligere tiltak som bidrar til at sektor har den kompetansen de trenger for å sørge for at alle barn og unge får oppfylt retten til grunnleggende opplæring. Under tiltaksområde 2 har vi vurdert seks tiltak. Tiltakene som er vurdert retter seg mot de ulike lagene rundt barn og unge, og er både på kort og lang sikt.

I en tidlig fase vurderte vi tiltak som handlet om oppfølgingstjenesten og en forebyggende rolle, men valgte å ikke gå videre med dette.

Tiltaket er todelt. Det handler for det første om å utvikle temasidene på udir.no om bekymringsfullt fravær og nærværsarbeid, og for det andre om å utarbeide innhold om bekymringsfullt fravær og nærværsarbeid til eksisterende kompetansepakker «Trygt og godt barnehagemiljø», «Trygt og godt skolemiljø», «Trygt og godt miljø i SFO» og «Inkluderende praksis». I løpet av det neste året skal kompetansepakkene om «trygt og godt miljø» evalueres, og kompetansepakken om «inkluderende fellesskap» skal forskes på. Dette kan gi verdifull innsikt som kan brukes i videreutviklingen av pakkene.

Vurdering av tiltaket

Vi vurderer at tiltaket vil være en støtte for sektor i det lokale arbeidet med kompetanseheving. Tiltaket vil bidra til at kompetanse og ressurser både til skoleledere/skoleeiere og til ansatte i skolen blir lett tilgjengelig. Det vurderes som positivt at ressursene vil kunne brukes fleksibelt, og slik være et godt verktøy for kompetanseheving ut ifra lokale behov. Det er en fordel at både udir.no og kompetansepakkene er kjent for sektor. Det vurderes som positivt at vi gjennom dette tiltaket kan vise hvordan bekymringsfullt fravær henger sammen med arbeidet med trygt og godt skolemiljø i tillegg til faglig tilrettelegging. Vi vurderer at tiltaket kan gi god måloppnåelse, men det fordrer at ressursene tas i bruk på en systematisk måte i lokal kompetanseheving.

Tiltaket er å legge inn påstander om fravær inn i ståstedsanalyse for skole. Ståstedsanalysen er et hjelpemiddel til arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen. I fase to i verktøyet skal ansatte gjennomføre en egenvurdering der de tar stilling til påstander om skolens praksis. I denne delen kan det vurderes om det bør gjøres en gjennomgang av påstandene og legges inn en eller flere påstander om bekymringsfullt fravær.

Vurdering av tiltaket

Vi vurderer at tiltaket vil bidra positivt til mål om kompetanse, ressurser og veiledning til skoleledelse og ansatte i skolen. Verktøyet har eksistert siden 2004. Det vurderes som positivt at verktøyet både er mye brukt og godt kjent i sektor. Påstandene i ståstedsanalysen skal revideres våren 2024 for å imøtekomme endringene i ny opplæringslov. Å legge inn påstander om fravær kan bidra til at det blir en del av det lokale kvalitetsutviklingsarbeidet som skal gjennomføres jevnlig. Vi vurderer at tiltaket har høy grad av måloppnåelse.

RefLex er et verktøy der de som jobber på skoleområdet kan vurdere om egen regelverksetterlevelse er i samsvar med regelverket. I RefLex formulerer vi egenvurderingsspørsmålene ut fra kravene i regelverket slik at svaret «ja» innebærer at praksis er i samsvar med regelverket. Til hvert egenvurderingsspørsmål er det en veiledningstekst som beskriver hva som skal til for å oppfylle kravet. Tiltaket dreier seg om å vurdere om Udir kan utarbeide krav om bekymringsfullt fravær og knytte dette til skoleeiers internkontroll.

Vurdering av tiltaket

Vi vurderer at tiltaket vil bidra positivt inn i skoleeiers systematiske arbeid med regelverksetterlevelse. Verktøyet har eksistert siden 2015. Det er positivt at verktøyet er godt kjent i kommuner. Tiltaket vil bidra til mål om at skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse opp mot arbeidet med fravær. Vi vurderer at tiltaket har høy grad av måloppnåelse.

Tiltaket er å utvikle verktøy og gi tydeligere faglige råd for å sette skoleeier og skolene i stand til å jobbe forebyggende og følge opp fravær systematisk. Faglige råd basert på beste praksis vil tydeliggjøre forventninger og gi anbefalinger til hvordan forebygge, identifisere og følge opp bekymringsfullt fravær gjennom tidlig innsats. Skole-hjem-samarbeid vil være en sentral del av dette. I innretningen av tiltaket vil det være viktig å skille mellom de tre lagene rundt barn og unge (skoleinternt-, sektorspesifikt- og tverrsektorielt lag), og å ha en utforskende tilnærming (pilotering).

Vurdering av tiltaket

Vi vurderer at tiltaket vil bidra til oppnåelse av samfunnsmålet om at alle barn og unge får oppfylt sin rett til grunnleggende opplæring, gjennom at det stilles forventninger, krav og tydeliggjørende råd for god praksis. En nordisk rapport om fravær (Erasmus+ Strategic Partnerships, 2021) viser at flere norske kommuner har utviklet lokale veiledere for hvordan skolene skal følge opp fravær. Vår vurdering er at tydelige anbefalinger til sektor kan bidra til å hindre uønsket variasjon i praksis. Det er en styrke ved tiltaket at en slik ressurs vil bidra til at ny kunnskap blir tatt i bruk i sektor.

Videre er det en styrke at tiltaket finner støtte gjennom både forskningsbasert kunnskap og brukerinnsikt. Gjennom NIFU sin kartlegging av systemer og tiltak i skolen vet vi at tre av fire skoleeiere på kommunalt nivå (76 prosent) og ni av de 11 fylkeskommunene, har gitt uttrykk for at det er behov for en nasjonal veileder for å jobbe med nærvær. Når det gjelder skoleledere i grunnskole og videregående skole er det henholdsvis 61 prosent og 44 prosent som mener det er behov for en nasjonal veileder. Dette er funn som støtter opp om at det er et behov i sektor for nasjonale råd som tydeliggjør forventninger og god praksis. Barneombudet har spilt inn at det finnes mange lokale veiledere med varierende kvalitet og kunnskapsgrunnlag, og at det er et behov for at flest mulig skoler får et oppdatert kunnskapsgrunnlag for sitt arbeid med skolefravær. Barneombudet viser i sitt innspill til at det bør lages retningslinjer (føringer for praksis) der det er et mål å avdekke bekymringsfullt fravær så tidlig som mulig, gjøre gode undersøkelser, og skreddersy tiltak på et så tidlig tidspunkt som mulig.

Tiltaket består av å vurdere og utvikle ett eller flere kartleggingsverktøy til bruk i saker hvor eleven har eller står i fare for å utvikle bekymringsfullt fravær. Kunnskapsgrunnlaget viser at det kan være krevende for skoler å undersøke årsaker til fraværet systematisk og grundig nok til å sette inn egnede tiltak. Og videre, at barn, ungdommer og familier opplever å møte et fragmentert og lite samordnet tjenesteapparat. Det kan derfor blant annet være relevant å se på kartleggingsverktøyet for familier med sammensatte behov som er utviklet gjennom Stimulab-prosjektet i livshendelsen Alvorlig sykt (beskrevet i nullalternativet).

Vurdering av tiltaket

Kartleggingsverktøy kan bidra til å gi et helhetlig bilde av situasjonen, og være en ressurs for skoleledelse og ansatte i skolen for å følge opp fravær. Det handler både om et forebyggende arbeid og om å lykkes med konkret oppfølging av bekymringsfullt fravær i hvert enkelt tilfelle. NIFU finner at en stor andel av de spurte skoleledere og skoleeiere oppgir at det kan være behov for et kartleggingsverktøy for å avdekke årsaker til fravær (Bergene et al., 2023). Det er behov for skreddersøm i saker med bekymringsfullt fravær, og vi vurderer at et kartleggingsverktøy vil kunne bidra til det. Vi vurderer derfor at det vil bidra positivt til mål om at det skoleinterne og skolespesifikke laget får ressurser og veiledning til å følge opp fravær. Vi vurderer at kartleggingsverktøy potensielt også kan bidra til systematikk og struktur i arbeidet i det tverrsektorielle laget rundt barnet/den unge. Et kartleggingsverktøy kan virke inn i laget rundt barn og unge og bygge opp under samarbeidsplikten, og slik bidra positivt til mål om at skoleeier har virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse. Tiltaket vil potensielt bidra til høy måloppnåelse.

Som vist er laget rundt barn og unge et viktig virkemiddel i fraværssaker, og bekymringsfullt fravær er et mulig gjenstridig problem. En sterkt sektorisert offentlig forvaltning gjør det krevende å lage gode, helhetstenkende og brukerorienterte tjenester til brukergrupper slik som familier med sammensatte behov (erfaringer fra livshendelsen Alvorlig sykt barn). Statlige virkemidler bør understøtte kommunenes arbeid med brukerrettede og samordnede tjenester.

Tiltaket innebærer å løfte tematikken bekymringsfullt fravær som et innsatsområde i etatssamarbeidet om utsatte barn og unge, med fokus på hvordan man samordner innsats og setter kommunene og fylkeskommunene i stand til å tilby samordnede og helhetlige tiltak og hjelp til barn og unge som står i fare for eller har utviklet bekymringsfullt fravær fra skolen.

Vurdering av tiltaket

Det kan ligge positive virkninger i etatssamarbeidet ved at bekymringsfullt fravær settes i et oppvekstperspektiv, og slik inn i helhet og sammenheng mellom sektorer i alt forebyggende arbeid på oppvekstfeltet. Dette er knyttet til behov for sammenhengende, offentlige tjenester med brukeren i sentrum. Dette vil også kunne gi økt regelverksforståelse- og etterlevelse i fylkeskommuner og kommuner. Vi vurderer at tiltaket kan bidra til høy måloppnåelse på lengre sikt.