Svar på del 1 av oppdrag 2022-027: Anbefalinger til veien videre

Tiltakene som vi vurderer i denne utredningen skal bidra til å nå samfunnsmål om at alle barn og unge får oppfylt retten til grunnleggende opplæring som ivaretar den enkeltes evner og behov, og til at vi har et godt kunnskapsgrunnlag for beslutninger, råd og tiltak om bekymringsfullt fravær. Effektmålene er:

1. At skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse opp mot arbeidet med fravær.
2. At skoleledelse og ansatte i skolen har relevant kompetanse og får nødvendig ressurser og veiledning for å kunne forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær.
3. Et solid kunnskapsgrunnlag om bekymringsfullt fravær som ivaretar barn og unges perspektiver.

Målene skal nås gjennom to innsatsområder: kunnskapsutvikling og kompetanseutvikling. Det vil si at vi, for å nå samfunnsmålene, har behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget om bekymringsfullt fravær, men også å bistå og støtte sektor med kompetanse og bygge opp under grunnstrukturen i kommunene.

Vi har fire anbefalinger til veien videre. Anbefalingene bygger på hverandre og viser til hva vi mener bør gjøres på kort sikt og hva vi mener det bør jobbes med på lengre sikt for å redusere fravær og bremse utviklingen.

Den første anbefalingen dreier seg om videre kunnskapsutvikling, og vil bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget inn i arbeidet med tiltak i de øvrige anbefalingene. De tre andre anbefalingene avhenger av at vi starter prosessen med videre kunnskapsutvikling. 

Vi har lagt til grunn et nærværsperspektiv for de to neste anbefalingene. Felles for alt nærværsarbeid er at både ny og eksisterende opplæringslov med forskrifter har bestemmelser som regulerer arbeidet. Det er kommunen og fylkeskommunen som skoleeier som er ansvarlig for at opplæringsloven med forskrifter gjennomføres i praksis. Vi erfarer at etterlevelsen av regelverket i dag er for lav, og at det er behov for støtte. Den andre anbefalingen handler om at vi på kort sikt kan starte med det skoleinterne laget og videreutvikle eksisterende støtteressurser til bruk i lokal kompetanseutvikling.

Den tredje anbefalingen handler om å tydeliggjøre forventninger og utarbeide råd og veiledning til det skoleinterne-, sektorspesifikke- og tverrsektorielle laget rundt barn og unge. Det er et arbeid som kan påbegynnes, men som har et noe lengre tidsperspektiv enn tiltakene i anbefaling to.

Utredningen viser at bekymringsfullt fravær er et komplekst fenomen og mulig gjenstridig problem som ikke kan løses og håndteres av skolen alene. Den fjerde anbefalingen dreier seg om å mobilisere laget rundt barn og unge, og har et langsiktig perspektiv.

Vi vil i det følgende gjøre rede for anbefalingene og tilhørende tiltak. I redegjørelsen viser vi til hvilke tiltak fra oversikten (7.3) som vi tror vil være effektive å gjennomføre.

Utredningen viser at vi har et noe mangelfullt kunnskapsgrunnlag. I nullalternativet så vi at det er flere pågående prosjekter i universitets- og høgskolesektoren som på sikt vil bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det er behov for ytterlig kunnskapsutvikling, og vi anbefaler tre tiltak som kan gjennomføres på kort sikt. Tiltakene er uavhengig av hverandre, men vil gi høyest måloppnåelse dersom de gjennomføres samlet. På kort sikt vil det være viktig å styrke kunnskapen om god praksis, samt å få frem barn og unges perspektiver. Vi anbefaler derfor:

• Tiltak 1A: Innhente informasjon fra statsforvaltere
• Tiltak 1B: Anskaffelse av forskningsprosjekter, hvor den første problemstillingen som må belyses er: Hvordan barn og unge selv opplever bekymringsfullt fravær og deres perspektiver på godt nærværsarbeid i skolen.
• Tiltak 1E: Etablere struktur for brukerinvolvering

Som vist handler del to av dette oppdraget om hvordan vi kan få bedre nasjonal statistikk om fravær i grunnskolen. Anbefalingen i del to er å opprette et nasjonalt fraværsregister hvor fraværsdata på individnivå for alle trinn tappes fra de skoleadministrative systemene. Løsningen forutsetter at hjemmel til å innhente individdata kommer på plass. Dette vil på sikt gi oss kunnskap om omfang. Det er imidlertid behov også for å igangsette forskning om årsakssammenhenger. På lengre sikt anbefaler vi derfor:

• Tiltak 1B: Anskaffelse av forskningsprosjekter med analyser av hvordan ulike årsaksforhold på individ-, skole- og samfunnsnivå påvirker utviklingen av bekymringsfullt fravær.

I nullalternativet viser vi til etatssamarbeidet om utsatte barn og unge hvor utvikling av et felles kunnskapsgrunnlag vil være en viktig basis. På lengre sikt anbefaler vi derfor:

• Tiltak 1C: Tverrsektorielt FoU-prosjekt

Tiltak 1B og 1C kan gjennomføres uavhengig av hverandre uten svekket måloppnåelse.

Den andre anbefalingen dreier seg om hva Udir kan gjøre på kort sikt for å nå mål om at skoleeier har tilstrekkelig kunnskap, kapasitet og virkemidler til å ha god regelverksetterlevelse og at skoleledelse, ansatte i skolen og PPT har relevant kompetanse, ressurser og veiledning. Tilskuddsordningene er den sentrale strategien for lokal kompetanseutvikling. Ulike former for støtte- og veiledningsressurser kan bidra til å styrke dette. På kort sikt kan vi gjennomføre:

• Tiltak 2A: Videreutvikle støtteressurser og kompetansepakker
• Tiltak 2B: Bekymringsfullt fravær inkluderes i ståstedsanalysen
• Tiltak 2C: Bekymringsfullt fravær inn i RefLex

Tiltakene kan iverksettes uavhengig av hverandre.

Utredningen viser at regelverket er tydelig på at skolen har et ansvar for å systematisk følge opp elever med fravær. Samtidig viser utredningen at det mangler systematikk, helhet og kontinuitet i arbeidet. Det vil si at regelverket alene ikke er tilstrekkelig for en god praksis i kommunene. Den tredje anbefalingen handler om å tydeliggjøre råd og veiledning samt utarbeide verktøy for å sette skolene og laget rundt barn og unge i stand til å jobbe forebyggende og følge opp fravær systematisk. Vi anbefaler derfor:

• Tiltak 2D: Nasjonale faglige råd

Udir anbefaler at dette arbeidet startes opp innen kort tid. Selv om det skal være lokal handlefrihet med hensyn til hvordan oppfølingsplikten ivaretas, anbefaler Udir at statlige myndigheter i større grad enn i dag bør informere om god praksis knyttet til regelverksetterlevelse i sektor, gi faglige råd som tydeliggjør forventninger, og gi klare råd om hvordan skolene bør følge opp bekymringsfullt fravær både i grunnskole og i videregående skole. En del av dette vil være i større grad å stille krav om at skolen opptrer som den profesjonelle part i skole-hjem-samarbeidet. Innsiktsarbeid fra Barneombudet (Barneombudet, 2023a) viser at mange kommuner etterlyser veiledning og støtte fra myndighetene til å utvikle og gjennomføre god praksis i sitt arbeid med laget rundt. Udir anbefaler videre:

• Tiltak 2E: Kartleggingsverktøy

Tiltak 2E forutsetter tiltak 2D. For at et kartleggingsverktøy skal kunne tas i bruk fordrer det at sektor har god kompetanse knyttet til fagtematikken. Det vil derfor også være viktig at tiltakene nevnt i 8.2 knyttet til å videreutvikle støtteressurser er gjennomført.

Utredningen viser at bekymringsfullt fravær er et mulig gjenstridig problem. Gjenstridige problemer kjennetegnes ved at ukjente og sammensatte årsaker virker sammen og skaper et fenomen (Nesheim et al., 2019). Et viktig virkemiddel i arbeidet med gjenstridige problemer er samordning og samarbeid mellom sektorer og etater, både på sentralt og lokalt nivå. Den fjerde anbefalingen setter bekymringsfullt fravær i et oppvekstperspektiv og handler om å mobilisere det tverrsektorielle laget rundt barn og unge.

• Tiltak 2F: Mobilisere laget rundt barn og unge

Udir anbefaler at bekymringsfullt fravær løftes som et eget initiativ fra Udir inn i etatssamarbeidet for utsatte barn og unge. Vi viser til det igangsatte arbeidet om tverrsektoriell lederutvikling for ledere i kommunen (se del 7.1). For å lykkes med et tverrsektorielt arbeid der de ulike sektorene arbeider mot samme mål, vurderes ledelse til å være et suksesskriteria. Temaet kan følgelig løftes inn i dette etablerte arbeidet.

For at tiltakene som anbefales skal ha ønskede virkninger er det flere forutsetninger som må være på plass. For det første er det et premiss for vår utredning at anbefalingene og tiltakene skal sees i sammenheng med hverandre. Helheten i anbefalingene dreier seg om å utvikle et solid kunnskapsgrunnlag, tydeliggjøre regelverk og gi råd og veiledning til sektor, og slik sette kommunene i stand til å forebygge og følge opp bekymringsfullt fravær gjennom systematikk, kompetanse og struktur. Bekymringsfullt fravær løses ikke av skolen alene, men det er behov for å mobilisere laget rundt barn og unge. Gjennomføring av tiltak i anbefaling om å videreutvikle kunnskapsgrunnlag er en sentral forutsetning for vellykket gjennomføring av øvrige anbefalinger. Det er særlig viktig å få barn og unges perspektiver. Videre er det viktig å eksempelvis få kunnskap om beste praksis til bruk i utvikling av nasjonale faglige råd.

Et viktig suksesskriterium for all implementering er at tiltakene konkretiseres og utvikles. For flere av tiltakene i denne utredningen bør konkretisering skje i samarbeid med aktører på tvers av sektorer og tjenester, universitets- og høgskolesektoren, sektororganisasjoner, skoleeiere og skoleledere. Eksempelvis bør utarbeidelse av nasjonale faglige råd skje i dialog med universitets- og høgskolesektoren, statsforvaltere, skoler og skoleeiere som skal bruke dem. I implementeringsprosessen er involvering av sektor og statsforvalter en viktig forutsetning for å lykkes. Det er viktig at sektor får god kjennskap til endringer i støtteressurser og at vi kommuniserer og gjør godt kjent nye ressurser og verktøy for å sikre at de tas i bruk i praksis. Et samarbeid med statsforvaltere for å sikre tydelige rammer og god informasjon ut til skoler og skoleeiere er viktig. Implementeringsevne handler også om ressurser, og for at skolene skal kunne dra nytte av videreutviklede støtteressurser, kartleggingsverktøy og nasjonale faglige råd må det være strukturer og ressurser tilgjengelig for å ta disse i bruk i arbeidshverdagen.