Høringsnotat – forslag til forskriftsendringer om fravær i forskrift til opplæringsloven og forskrift til privatskoleloven

I arbeidet med vurderingene av behov for endringer i fraværsreglene har vi bedt om, og mottatt innspill fra, flere aktører med interesse for og/eller tilknytning til fraværsreglene og praktiseringen av dem. I tillegg er forslagene våre basert på de endringene som kommer i den nye opplæringsloven, jf. pkt. 5, og flere rapporter. I dette kapittelet gir vi en oversikt over de mest sentrale rapportene som er lagt til grunn for forslagene. For mer utfyllende informasjon vises det til rapportene.

Fafo har på oppdrag fra Udir evaluert fraværsgrensen. Formålet har vært å evaluere implementeringen og konsekvensene av at regjeringen i 2016 innførte en fraværsgrense. Evalueringen består av to delrapporter, og en sluttrapport. Her omtaler vi funn fra sluttrapporten 2.

Evalueringen kan deles opp i tre sentrale funn. Et gjennomgående funn for alle tre årene er at både time- og dagsfraværet er betydelig redusert. Den mest markante reduksjonen skjedde allerede det første skoleåret. I de etterfølgende årene har fraværsnivået vært ganske stabilt på et lavere nivå enn det var før fraværsgrensen ble innført. Det andre hovedfunnet handler om implementering - fraværsgrensen møtte mye motstand første skoleår, men ble over tid mer oppfattet som en del av skolesystemet. Bestemmelsen utfordret tilliten, men over tid kan det synes som om elevene så at ordningen var kommet for å bli, fordi den virker. Det tredje sentrale funnet handler om at fraværsgrensen også kan være til besvær, for rektorer og lærere som må bruke mye mer tid enn tidligere på å føre fravær og sende ut varsler til elevene, for fastleger som blir oppsøkt av friske elever, og for elever som blir stresset av bestemmelsen, og som må bruke tid og penger på å framskaffe dokumentasjon. Fraværsgrensen gjør at alle elevgruppene er mer på skolen, men enkelte elevgrupper har ikke redusert fraværet tilstrekkelig. De får dermed ikke vurdert (IV) i ett eller flere fag, noe som gjør det vanskeligere for dem å fullføre og bestå videregående opplæring.

I sluttrapporten vises det til at fraværsgrensen fungerer godt og er et gode for det store flertallet av elevene. Samtidig synliggjør evalueringen at det er elevgrupper som har behov for andre virkemidler enn fraværsgrensen for å fullføre og bestå videregående opplæring. Fafo skriver at evalueringen synliggjør at det er behov for flere og kompenserende tiltak, og at fraværsgrensen ikke synes å være noen hurtigkur for å bekjempe frafall fra videregående opplæring. En forklaring på dette kan være at elever i sårbare situasjoner har svært sammensatte utfordringer. For enkelte trengs mer fleksible læringsarenaer, for andre trengs tettere oppfølging, ikke minst knyttet til elevens livssituasjon.

Fafo har på oppdrag fra Udir innhentet en kunnskapsstatus om bekymringsfullt fravær i skolen 3. I rapporten sammenstilles skandinavisk forskning til en kunnskapsstatus om høyt fravær i skolen, med vekt på årsaker, utbredelse, endring over tid og tiltak som fungerer. Videre gis det en oversikt over begreper som benyttes i omtalen av skolefravær og en diskusjon av konsekvensene av ulik begrepsbruk. I rapporten trekkes det frem at forskerne generelt er uenige om når en elevs fravær kan sies å være høyt eller bekymringsfullt. Noen forskere mener også at hva som er bekymringsfullt vil være avhengig av situasjonen til hver enkelt elev, og at hva som er bekymringsfullt i ett tilfelle ikke er det i et annet. Rapporten viser til at fordelen med å enes om en definisjon om når fraværet er høyt er at man uavhengig av situasjon vil vite når alarmklokkene skal ringe, og når tiltak bør settes inn. Ulempen virker å være at nyansene i fenomenet forsvinner, og at de individuelle forskjellene i fraværet blir borte.

Videre er det verdt å legge merke til at rapporten viser til at skillet mellom dokumentert og udokumentert fravær som vi har i norsk skole, og i dagens fraværsregler, ikke er særlig diskutert i den skandinaviske forskningen. At forskningen unnlater å diskutere skillet betyr ikke nødvendigvis at de ikke forholder seg til at det finnes, men ser ut til å henge sammen med en oppfatning av at også dokumentert fravær kan være høyt eller alvorlig, og ha konsekvenser for elevene. Ingul & Havik 4 konkluderer i denne forbindelse at hvis man tolker dokumentert fravær som helt i orden, står man i fare for å ikke se konsekvensene når fraværet blir høyt.

Når det gjelder årsaker til fravær, viser kunnskapsstatusen at årsakene er mange og sammensatte, men at forskningen i hovedsak skiller mellom individuelle, familierelaterte og skolerelaterte årsaker. Rapporten viser også til at det at de ulike studiene tilsynelatende undersøker ulike fenomener, at det er ulike aktører som rapporterer fraværet og at grensa for hva som regnes som høyt eller bekymringsfullt fravær varierer, gjør det vanskelig å sammenligne studiene eller si noe konkret om de viktigste årsakene til elevens fravær.

Regjeringen nedsatte 11.08.2022 ekspertutvalget med formål om å utrede tiltak for å gjøre fastlegeordningen mer bærekraftig. Utvalget skulle minimum utrede forhold knyttet til organisering og finansiering av fastlegeordningen, legevakt og kompetanse.

Utvalget 5 skriver at vi som samfunn må bli mer opptatt av formålstjenlig og effektiv utnyttelse og prioritering av ressursene i alle deler av helse- og omsorgstjenesten framover. Allmenn-legetjenesten og fastlegeordningen står sentralt i dette. Som del av utfordringsbildet er det vist til at antall innbyggere uten fastlege har økt de siste årene, og det er behov for å rekruttere flere fastleger. Det er også vist til at det må iverksettes tiltak for å redusere arbeidsbelastningen for de fastlegene som opplever at belastningen er for stor.

Utvalget har kommet med flere tiltak for å gjøre fastlegeordningen mer bærekraftig. Det er blant annet vist til at noen av fastlegens oppgaver har liten eller ingen medisinskfaglig begrunnelse. Det gjelder mange attester, og spesielt for sykefravær i videregående skole. For å fremme medisinskfaglige prioriteringer og øke kapasiteten, foreslår ekspertutvalget blant annet at fastlegene slutter å utstede sykemeldinger for korttidsfravær og attester til elever i videregåendeskole.

Ekspertutvalget kan ikke se at det foreligger medisinsk faglig grunner til at elever i videregående skole skal oppsøke fastlegen for å få attestert fravær med kortvarige tilstander som går over av seg selv. Studier tyder på at slike unødvendige konsultasjoner kan føre til overforbruk av medisiner. Legebesøk med slike attester viser en økning i legemiddelforskrivning for den aktuelle aldersgruppen på 8 prosent. Ekspertutvalget viser til at man så en økning i legebesøk for aldersgruppen på 30 prosent da fraværsreglene ble innført, og dette utgjorde mer enn 40 000 legekonsultasjoner på årsbasis.

Ekspertutvalget mener at fastlegenes medisinske kompetanse er altfor verdifull for samfunnet til at den kan brukes til å løse ikke-medisinske utfordringer for andre sektorer. Ekspertutvalget anbefaler at fravær fra videregående skole, men også fravær i ungdomsskolen og studier, bør håndteres i utdanningssektoren. Alle innbyggere med helseutfordringer skal selvsagt fortsette å oppsøke lege hvis de har behov for helsehjelp, men ekspertutvalget anbefaler at fastlegene skal slutte å utstede attester for korttidssykefravær.

Helse – og omsorgsdepartementet sendte ekspertutvalgets rapport på høring med frist den 23.09.2023. Regjeringen er i gang med å utrede og nærmere konkretisere flere av de grepene ekspertutvalget foreslår, med sikte på å implementere endringer fra 01.07.2025.