Trygt og godt barnehage- og skolemiljø - svar på oppdrag 2022-041

Her vil vi først peke på to overordnede bekymringer ved dagens situasjon i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, før vi så redegjør for utfordringer knyttet til dagens kompetansetiltak. Dagens situasjon presenteres gjennom eksisterende tiltak og utfordringer knyttet til hvordan sektor opplever helhet og sammenheng i nasjonale tiltak. Videre ser vi på behov for å støtte opp om og videreutvikle de tiltakene vi har, før vi avslutningsvis peker på behovet for oppdatert kunnskap som grunnlag for å fatte gode beslutninger, råd og utvikle tiltak.

Arbeidet med å fremme et trygt og godt barnehage- og skolemiljø har stått høyt på dagsorden både politisk og administrativt, nasjonalt og lokalt i mange år. Det har vært satt i gang ulike tiltak for å bidra til å forebygge, oppdage og stoppe mobbing og andre krenkelser. Likevel varierer det i hvilken grad barnehager og skoler har lykkes med dette. Ikke alle barnehager jobber systematisk for å inkludere alle barn, og flere barn opplever å ikke bli inkludert i lek og fellesskap (Kunnskapsdepartementet, 2023a). Både Ungdata-undersøkelsen (Bakken, 2022) og Elevundersøkelsen (Utdanningsdirektoratet, 2023a) viser at de aller fleste elever har et godt skolemiljø med høy trivsel, støtte fra lærerne og opplever faglige utfordringer og mestring. Samtidig er det en negativ utvikling i elevers opplevelse av skolemiljøet. Undersøkelsene viser blant annet stadig lavere motivasjon og trivsel, samtidig som det har vært en økning i mobbing det siste året. Statsforvalterne melder om et økende antall klagesaker etter kapittel 9 A, og i ni av ti saker som blir behandlet får elever medhold i at skolen ikke har gjort nok (Kunnskapsdepartementet, 2022a). Den nedadgående trenden i læringsmiljøet og økningen i mobberapporteringen har ingen enkel årsaksforklaring. Imidlertid viser undersøkelser at den negative utviklingen kan tilskrives faktorer på samfunnsnivå og samspillet mellom hjem og skole, og ikke bare skyldes endringer innenfor skolesystemet (Dahl, 2022). Til sammen viser dette at det fortsatt er for mange barn og elever som ikke får oppfylt retten til et trygt og godt barnehage- og skolemiljø.

I vårt innsiktsarbeid er tid til kompetanseutvikling og økt bemanning i barnehager og skoler en tilbakevendende utfordring i arbeidet med et trygt og godt miljø.

Mediebildet har over flere år hatt jevnlige oppslag om ansatte som slutter i barnehage og skole på grunn av en sammensatt og krevende jobb både fysisk og psykisk, med økte krav og stadig større utfordringer. Vårt innsiktsarbeid viser at barnehagene opplever at foreldre strever med grensesetting og skolene melder om økning i fravær, vold, trusler og trakassering. Høyt sykefravær hos ansatte kan være et symptom på økt belastning og kan også gjøre at de som er på jobb er får en mer ustabil hverdag med vikarer og lavere bemanning. I tillegg har antall søkere til lærerutdanningene gått kraftig ned de siste årene. En ansatt i skole sa på en av workshopene: Verdier og holdninger kan være gode, men handlingene kan bli dårlige på grunn av mangel på tid og folk.

Nasjonale myndigheter har ulike utviklingstiltak som digitale støtteressurser, tilskuddsordninger og målrettede tiltak som kan brukes fleksibelt for å støtte ansatte i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Disse redegjør vi for i kapittel 3.3. Det samlede kunnskapsgrunnlaget viser at lite tid og knapphet på ressurser gjør at arbeid med tiltak og digitale støtteressurser velges bort, og mange peker også på at de ikke har tid til å gjøre seg kjent med det som eksisterer av tiltak. Både barnehage, skole og SFO har ulike ansattgrupper som har varierende tid til forberedelse og kompetanseutvikling, og enkelte av gruppene har ingen tid til utvikling. Vårt kunnskapsgrunnlag viser at flere kommuner velger å kjøpe ferdige kompetansetiltak og tjenester fra private aktører, da de ikke har tid eller ressurser til å kartlegge og analysere egne behov eller å orientere seg i nasjonale tiltak som er gratis og kvalitetssikret.

En undersøkelse om etterlevelse av opplæringsloven blant kommuner og fylkeskommuner (Proba, 2023) viser at utfordringene med å etterleve opplæringsloven i høy grad er oppfattet som et ressurs- og kapasitetsspørsmål.

Eier og leder har en viktig jobb med å skjerme og styre den tiden som er til rådighet, slik at de ansatte får konsentrert seg om både det pedagogiske arbeidet i barne- og elevgruppa, samt prioriterte utviklingsområder (Paulsen & Jenssen, 2019). Sektor viser til behov for økt bemanning, men det er også viktig å være bevisst på hvordan ressursene anvendes. Her har eiernivået en viktig rolle med å være «gatekeeper» (Paulsen & Jensen, 2019), slik at ledere i barnehage og skole får tid og rom til å konsentrere seg om valgte prioriteringer. Den samme oppgaven har styrer og rektor ovenfor sitt personale. En organisasjon har begrenset kapasitet til å drive utviklingsarbeid, og det er leders ansvar å sørge for at denne kapasiteten ikke sprenges. I tillegg kan nasjonale myndigheter til en viss grad bidra med å frigjøre tid og kapasitet for sektor ved å gi tydeligere råd og formidle oppdatert kunnskap.

I denne delen ser vi på eksisterende kompetansetiltak og utfordringer med dagens situasjon. En overordnet utfordring handler om mangel på samordning av kompetansetiltak. Konkret handler dette om kommunikasjon om hvordan tiltak kan brukes og synliggjøring av tiltakene. Det har vært satt i gang tiltak på ulike tidspunkt og i ulike sammenhenger, men det har vært for lite oppmerksomhet på hvordan disse kan spille godt sammen. Utfordringer vi ser på tvers av eksisterende tiltak for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø er:

• Behov for at trygt og godt barnehage- og skolemiljø blir et prioritert og integrert område i kompetanseutvikling og pedagogisk praksis.
• Digitale støtteressurser på udir.no og kompetanse.udir.no er lite kjent for sektor og oppleves som vanskelig å navigere i.
• Behov for økt kompetanse om lov og forskrift på barnehage- og skolemiljø i grunn-, etter- og videreutdanning.

I det videre ser vi på utfordringer med dagens kompetansetiltak, jf. oppdragsteksten om behov for å gjennomgå tiltakene med sikte på å styrke helhet og sammenheng. Vi vurderer dagens situasjon samlet i kapittel 6.2.

Tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling er hovedmodellen som skal bidra til å øke kompetansen og kvaliteten i barnehager, grunnskoler og videregående skoler, i kommuner og fylkeskommuner, og hos universiteter og høgskoler (UH). Den kollektive kompetanseutviklingen skal styrke kunnskap og kompetanse, og fremme utvikling, læring og trivsel samt bidra til et likeverdig tilbud for alle barn og unge. Tilskuddsordningen inkluderer regional ordning for kompetanseutvikling i barnehage, desentralisert ordning for kompetanseutvikling i grunnskole og videregående skole og kompetanseløftet for spesialpedagogikk og inkluderende praksis. I tillegg er det en egen tilskuddsordning for kompetanseutvikling for fag- og yrkesopplæring.

Tiltak i tilskuddsordningene skal bygge på lokale vurderinger av behov for kompetanse, og gjennomføres i partnerskap med universitet eller høgskole. Rapporter fra de ulike ordningene viser at barnehage- og skolemiljø er prioriterte temaer i partnerskapene.

Partnerskapsrapportering fra regional ordning 2022 viser at utviklingsarbeidet foregår innenfor kategoriene omsorg, lek, læring og danning og barnehagen som pedagogisk virksomhet. Det er også mange barnehager som har psykososialt barnehagemiljø som tema, og det refereres i den sammenheng til bruk av kompetansepakken om trygt og godt barnehagemiljø. Samlerapport fra partnerskapene i desentralisert ordning fra 2022 viser at fagfornyelsen og læreplan fortsatt er det viktigste temaet for tiltakene. Inkludering og tilrettelegging, ledelse, læringsmiljø og vurderingspraksis er også høyt prioriterte temaer. Rapportering fra partnerskapene i kompetanseløftet 2022 viser at det er et stort flertall som har valgt tema knyttet til å utarbeide felles forståelse for inkludering og de beskriver hvordan de jobber med å bygge laget rundt barna. Gjennom deltakelse i de ulike ordningene er det et stort potensiale for å påvirke kompetansen om barn og elevers trivsel i lærerutdanningene og de ansattes pedagogiske praksis.

Mange kommuner velger å jobbe med inkludering og barnehage- og skolemiljø i tilskuddsordningen. Analysekompetanse er en vesentlig betingelse for å nå målene om lokalt forankrede og treffsikre kompetanseutviklingstiltak (Fossestøl, et al., 2021). UH-miljøene sin kompetanse kan også legge føringer på hvilke fagområder som prioriteres i det lokale kompetanseutviklingsarbeidet. Fordeling av midler, der en stor andel går direkte til UH-sektoren, kan gjøre at kompetanseutviklingen blir mindre treffsikker lokalt med standardiserte løsninger som gir lite rom for skreddersøm (Fossestøl, et al., 2021). Statsforvalteren viser i sin årsrapportering for 2022 til de samme utfordringene om UH sin kapasitet og særlig til utfordringer med å få ansatt personer med riktig kompetanse til rett tid.

Disse utfordringene berøres også i generalistkommuneutvalget som peker på at mangel på kompetanse og kapasitet er hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaveansvaret, og fører til store kvalitetsforskjeller både innad og mellom barnehager, skoler og eiere (NOU 2023: 9). Det er ikke alle barnehage- og skoleeiere som har god nok kapasitet eller kompetanse til å kartlegge egne behov, og fullt ut ta ansvar for relevant lokal kompetanseutvikling.

Vårt kunnskapsgrunnlag viser at sektor ønsker mer støtte og veiledning enn de har i dag i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Samtidig som kvalitet- og kompetanseutvikling i lov og regelverk er barnehage- og skoleeier sitt ansvar, så viser en undersøkelse blant norske kommuner og fylker om etterlevelse av opplæringsloven, at enkelte lovområder brytes oftere enn andre (Proba, 2023). Kapittel 9 A er helt klart det lovområdet som skaper størst utfordringer med regeletterlevelse, og årsakene til dette er mangfoldige og sammensatte. Innen kompetanseutvikling er direktoratets primære rolle å støtte og tilrettelegge for arbeid som blir valgt ut fra lokale prioriteringer. Innsiktsarbeidet peker på at nasjonale myndigheter bør vurdere å innlemme barnehage- og skolemiljø som en prioritert og kontinuerlig tematikk i desentralisert kompetanseutviklingsmodell, da noen områder er for viktige til å være til valg.

Utdanningsdirektoratet følger opp arbeidet etter NOU 2022: 13 om forvaltning av ordningene for lokal kompetanseutvikling og videreutdanning. I svar på oppdrag 2023-013 foreslår direktoratet flere konkrete endringer i tilskuddsordningen. Dette er fortsatt pågående prosesser som beskrives i kapittel 6.1.

Utdanningsdirektoratet har to digitale plattformer med støtte- og veiledningsressurser til eiere, leder og ansatte i barnehage og skole. Det er udir.no og kompetanse.udir.no. Støtteressursene kan brukes til både individuelt og kollektivt arbeid, og er gratis og tilgjengelig for alle.

Udir.no er direktoratets nettside. Her er det støtteressurser til rammeplan for barnehage og SFO, læreplanverket, regelverk, tilskudd, forskning og statistikk. Det er også egne sider om barnehage- og skolemiljø, med for eksempel temasider om samarbeid med hjemmet. Nettstedet favner hele løpet fra barnehage til videregående opplæring, og kan dermed bidra til helhetlig forståelse for disse temaene uavhengig av hvilken del av utdanningsløpet målgruppene jobber i.

Kompetanse.udir.no er Utdanningsdirektoratets kompetanseportal. Portalen består av digitale kompetansepakker som direktoratet har utviklet innenfor ulike temaer. Aktuelle kompetansepakker er «Trygt og godt miljø i barnehagemiljø», «Trygt og godt skolemiljø», «Trygt og godt miljø i SFO» og «Inkluderende praksis». Lov og forskrift er utgangspunktet for alt innhold i kompetansepakkene. Arbeid med pakkene skal bidra til økt handlingskompetanse, refleksjon over verdier, holdninger og kultur og utvikling av egen praksis. Kompetansepakkene er tilpasset en kollektiv kompetanseutvikling, der ledelsen og hele personalet deltar, og de har prosess- og lederstøtte. Pakkene har flere moduler som bygger på hverandre, men de kan også brukes fleksibelt.

Dembra er nettbaserte ressurser for skole og lærerutdanning som også tilbyr veiledning og kurs. Nettressursen er utviklet av Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Målet er å styrke skolens arbeid med demokratisk beredskap mot ulike former for gruppefiendtlighet som fordommer, fremmedfrykt, rasisme, antisemittisme og ekstremisme. Kjernen i Dembra er å forebygge utenforskap og udemokratiske holdninger gjennom å bygge demokratisk kompetanse med inkludering og deltakelse, kritisk tenkning og mangfoldskompetanse som sentrale prinsipper.

Vår kunnskapsinnhenting viser at disse støtteressursene hver for seg og til sammen oppleves som relevante og godt egnet til å møte utfordringer som ansatte opplever i arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Utfordringer med de digitale støtteressursene er at de ikke er så godt kjent, at det er mye innhold og tidkrevende å orientere seg og finne frem til det man har behov for. Det er ønskelig at nasjonale myndigheter viser frem eksempler på god praksis og kobler lovverket tydeligere til eksisterende støtteressurser.

Læringsmiljøprosjektet er et målrettet tiltak til barnehager, skoler og kommuner som ønsker å jobbe med trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og som har behov for direkte støtte og veiledning med å oversette regelverk, teori og fagkunnskap til lokale forhold. Prosjektet skal bidra til å styrke eiers rolle som ansvarlig for kompetanseutvikling i barnehage og skole. Veiledningen skal være praksisnær, ta utgangspunkt i lokale analyser og behov og være rettet mot utvikling av profesjonelle læringsfellesskap. Prosjektet skal stimulere til tverrfaglig samarbeid der det er hensiktsmessig.

Læringsmiljøprosjektet er evaluert av både NTNU (Wendelborg et al., 2018) og Fafo (Bjørnset et al., 2020). De tre første puljene i prosjektet ble først og fremst forstått som et antimobbeprogram og mindre som en hjelp til å bygge en positiv skolekultur. I evalueringen påpekes det at prosjektet ikke har greid å involvere foreldre, elever, hjelpetjenester og lærere. Likevel er det en positiv trend som viser at det skjer en reduksjon i mobbetallene ved skolene. Dette er synlig i de kvantitative dataene både under og etter deltakelse i prosjektet.

Evalueringen av pulje 4 vitner om at deltakelse bidrar positivt da de selv opplever å ha endret rutiner og praksis lokalt. Læringsmiljøprosjektet har lykkes med å involvere foreldre, og trekker frem foreldremøter som spesielt vellykket. Selv om deltakerne er veldig fornøyde med veilederne, oppleves de i noen tilfeller som fjerne fra den lokale konteksten i tillegg til at de kunne blitt brukt mer.

Prosjektet har endret seg mye siden evalueringen av de fire første puljene. Nye lover og forskrifter samt en desentralisert kompetanseutviklingsmodell har ført til store endringer som gjenspeiles i veiledning og oppbygging av prosjektet. Tidlig innsats og helhetlig arbeid med opplæringsløpet har gitt barnehage en naturlig og likestilt plass i prosjektet. Læringsmiljøprosjektet rekrutterer deltakere hvert andre år, men på grunn av koordinering med oppfølgingsordningen og forslag i statsbudsjettet ser det nå ut til at vi kan rekruttere deltakere til ny pulje for tredje år på rad. En fordel med årlig rekruttering er at prosjektet i større grad blir et reelt virkemiddel som iverksettes ved avdekket behov. En utfordring med prosjektet er at det kun er barnehager og skoler som har utfordringer med barnehage- og skolemiljø som får delta, slik at deltakende kommuner kan oppleve at det er krevende å spre kompetansen til de andre enhetene i kommunen. Det er også behov for følgeforskning, da vi på de seneste puljene kun har egenvurderinger og mangler oppdatert forskning om hvordan endringene i prosjektet fungerer.

Videreutdanningsordningen for barnehage er et tiltak i kompetansestrategien for fremtidens barnehage (Kunnskapsdepartementet, 2022b), og et av studietilbudene er pedagogisk ledelse og læringsmiljø. Ordningen for skole er et tiltak gjennom Kompetanse for kvalitet (Kunnskapsdepartementet, 2023b), og det er et gjennomgående krav om at alle videreutdanningstilbudene skal bidra til økt kompetanse om hvordan det kan legges til rette for inkluderende praksis og tilpasset opplæring, kompetanse i ledelse av læringsprosesser og læringsfremmende og motiverende vurderingspraksis. Det er ingen spesifikke videreutdanningstilbud om læringsmiljø for skole.

Barnehage- og skolemiljø og ledelse er et studietilbud til barnehageledere og skoleledere i grunn- og videregående opplæring, som har gjennomført styrer- eller rektorutdanningen eller tilsvarende lederutdanning. Studiet skal gi ledere den kompetansen som er nødvendig for å kunne se muligheter og løse utfordringer. Det skal være praksisnært og forskningsbasert, og føre til konkret forbedring og endring i egen organisasjon.

Videreutdanningstilbudene for barnehage og skole er ikke eksternt evaluert, men NIFU gjennomfører årlig en undersøkelse der deltakerne blir spurt om ulike sider ved videreutdanningen. Undersøkelsen er en egenrapportering og sier ikke noe hvorvidt utdanningen har direkte effekt på endret praksis eller bedre trivsel og læring hos barn og elever. Lærerne rapporterer imidlertid at de forventer å utvikle egen kompetanse og kunnskap om didaktikk og metoder til aktiviteter og undervisning. Dette sammen med ønske om å bidra til utvikling av egen barnehage og skole, er de viktigste grunnene til å delta. De fleste opplever at kvaliteten på studiet er svært god, og at videreutdanningen er relevant og praksisnær (Knutsen et al., 2022).

Private og frivillige organisasjoner kan søke om tilskudd for inntil tre år til prosjekt som støtter prioriterte mål for grunnopplæringen. For 2024 er formålet å stimulere organisasjoner til å iverksette tiltak mot mobbing i skolen eller prosjekt som stimulerer til økt leseferdighet og leselyst. Ordningen garanterer ikke årlig støtte og tiltakene kan være løsrevet fra annen lokal kompetanseutvikling.

Eierne av ulike læringsmiljø- og antimobbeprogrammer har siden 2004 mottatt økonomisk støtte fra Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet. Programmene har som formål å støtte skoler i deres arbeid med elevenes skolemiljø. Psykisk helse, sosial kompetanse, forebygging av mobbing og annen uønsket atferd er ofte de mest sentrale temaene i programmene. Disse er gjerne standardiserte forløp og er løsrevet fra annen lokal kompetanseutvikling.

Vi har nå redegjort kort for dagens kompetansetiltak og utfordringer ved disse. Dagens situasjon viser at de fleste nasjonale tiltak er relevante og i tråd med endringer i regelverket. Det er et stort potensiale i tiltakene for å bidra til økt kompetanse og god pedagogisk praksis. Innsiktsarbeidet viser imidlertid at det er et behov for at nasjonale myndigheter ikke bare samordner tiltakene, men også gir støtte gjennom tydeligere råd om hva som er god praksis og viser hvordan tiltakene kan brukes sammen og fleksibelt. Det kommer tydelig frem i innsiktsarbeidet at det er mer enn nok av tiltak, samtidig som det er et ønske om mer kompetanse på områder som relasjon, inkludering, mangfold og regelverk om trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Mange av disse temaene har vi, som nevnt, allerede utviklet digitale støtteressurser på, men vi ser behovet for å videreutvikle og spisse disse ytterligere i tråd med nytt kunnskapsgrunnlag.

Trygt og godt barnehage- og skolemiljø utvikles gjennom aktiviteter og undervisning og god samordning med kompetansetiltak på andre fagområder kan være med på å bidra til opplevd helhet og sammenheng for sektor.

Kunnskapsgrunnlaget på fagfeltet barnehage- og skolemiljø utvikler seg kontinuerlig ved tilgang på ny kunnskap som blant annet evalueringer, forskning og innsiktsarbeid. Gjennom denne utredningen har vi styrket kunnskapsgrunnlaget med innsikt fra sektor. Vi ser imidlertid et behov for å oppdatere kunnskapsgrunnlaget ytterligere med en helhetlig vurdering av tiltak, regelverk og organisering av arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Sist det ble utarbeidet et solid kunnskapsgrunnlag på dette fagfeltet var med NOU 2015: 2 «Å høre til». Mandatet til utvalget var avgrenset til å gjelde grunnopplæringen, men utvalget understreket betydningen av at arbeidet i barnehagen og grunnopplæringen skulle ses i sammenheng. Utvalget fremhevet fem utfordringer i arbeidet for et trygt psykososialt miljø for barn og unge, og foreslo endringer i regelverk, bruk av pedagogiske virkemidler og kom med forslag på organisatoriske endringer (NOU 2015: 2). I etterkant av NOU 2015: 2 er det innført et nytt lovverk for psykososialt miljø i både barnehage og skole, og vi har fått en ny rammeplan for barnehage og SFO, og nytt læreplanverk for skole. Dette er store endringer som ble innført for å løse utfordringene NOU-en pekte på. Dagens situasjon viser imidlertid at mange av de samme utfordringene fortsatt eksisterer og det kan være behov for et tilsvarende arbeid som gjør en helhetlig vurdering av hvordan de ulike virkemidlene i barnehage og skole fungerer.