Trygt og godt barnehage- og skolemiljø - svar på oppdrag 2022-041

I denne delen vil vi først redegjøre for nullalternativet (dagens situasjon) med tilhørende virkemidler og prosesser, før vi vurderer nullalternativet opp mot effektmålene i utredningen. I kapittel 3 har vi vist til overordnede utfordringer og behov for støtte og samordning av dagens kompetansetiltak. I det videre vil vi se på alternative tiltak som kan imøtekomme disse utfordringene og vurdere positive og negative virkninger av tiltaket opp mot nullalternativet.

Nullalternativet vil si at vi ikke innfører endringer eller nye tiltak utover det som allerede finnes eller som er vedtatt og som det er satt av ressurser til. Det innebærer en videreføring av dagens situasjon. For dagens situasjon viser vi til kapittel 3.3 hvor vi beskriver eksisterende nasjonale kompetansetiltak og utfordringer knyttet til disse.

Tiltakene vi beskriver er:

• tilskuddsordning for lokal kompetanseutvikling
• digitale støtteressurser
• Læringsmiljøprosjektet
• videreutdanningstilbud for ansatte og ledere
• prosjektstøtte til private og frivillige organisasjoner
• læringsmiljø- og antimobbeprogrammer

Før vi vurderer nullalternativet vil vi kort redegjøre for andre virkemidler og pågående prosesser som tilfører sektor kompetanse og har innvirkning på dagens situasjon.

Andre virkemidler:

• Mobbeombudsordningen er fulgt av et nasjonalt mandat som er innrettet for å støtte og veilede barn, elever og foreldre. Ombudene kan medvirke i å styrke arbeidet med forebygging, avdekking og håndtering av mobbing og andre krenkelser i barnehager og skoler, men kan ikke pålegges oppgaver eller myndighet som barnehage- og skoleeier eller statsforvalter har. Fylkeskommunen kan tilpasse ordningen på en måte som synes hensiktsmessig lokalt, gjennom å vedta lokale mandat i tillegg til det nasjonale. Utdanningsdirektoratets (2021) utredning av mobbeombudsordningen fra 2021 viser at de lokale mandatene innebærer både en utvidelse av formål, målgrupper og oppgaver, og legger til rette for en nokså ulik innretning av ordningen fra fylke til fylke. Dette er blant annet synlig i forbindelse med hvordan mobbeombudene bidrar til kompetanseheving for eiere, ledere og ansatte i barnehager og skoler. Innsiktsarbeid fra 2023 viser at mange av mobbeombudene tolker oppgaver i det nasjonale mandatet til å inkludere generell kompetanseheving ut mot aktører på systemnivå. Noen fylker har også spesifisert en slik oppgave i lokalt mandat. Det pekes på at kompetanseheving skjer som en konsekvens av at mobbeombudene driver forebygging, informasjons- og erfaringsdeling. Mobbeombudene inviteres også i en del tilfeller til barnehage, skoler og kommuner i etterkant av de har bidratt inn i enkeltsaker (Rambøll, 2023b).
  
  Mobbeombudsordning er ikke en permanent ordning per i dag, men er bestemt videreført ut 2024 jf. oppdragsbrev 2022-041. Som en del av dette oppdraget, leverer Utdanningsdirektoratet en bred gjennomgang av juridiske og forvaltningsmessige forhold knyttet til mobbeombudsordningen. Beslutninger om mobbeombudsordningens eventuelt fremtidige innretning vil kunne påvirke hvordan mobbeombudene kan bidra til kompetanseutvikling på barnehage- og skolemiljøfeltet i sektor og på systemnivå slik de gjør i dag.
  
  
• Tilsyn er kontroll av regelverksetterlevelsen. Tilsyn skal bidra til at barnehagemyndigheter, barnehage- og skoleeiere forstår, formidler og etterlever regelverk. Tilsyn skal ha som effekt å bidra til å fremme læring og forbedring, og kan være et bidrag i lokal kvalitetsutvikling og bedring av tjenester til barn og elever.
  
  
• Håndhevingsordningen skal sikre at den enkelte elev får rettighetene sine oppfylt. Ordningen kan også bidra til læring og bedre regleverksetterlevelse for skoler som har hatt skolemiljøsaker hos statsforvalteren (Deloitte, 2019). I statsbudsjettet for 2024 er det bevilget ti millioner kroner for å styrke det forebyggende arbeidet embetene gjør i å støtte og veilede kommuner og skoler, og til å få ned saksbehandlingstiden i skolemiljøsaker.

Pågående prosesser:

• Utdanningsdirektoratet skal planlegge og iverksette tiltak for å støtte skoler, kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med å bruke, tolke og forstå den nye opplæringsloven og forskriftene til loven (oppdrag 2021-003). Spesialpedagogikk, tidlig innsats og skolemiljø er prioriterte områder i utformingen av støtte på kort og lang sikt. I arbeidet med støtte til innføring av ny opplæringslov vil direktoratet inkludere tiltak om skolemiljøfeltet, i tillegg til å planlegge og iverksette tiltak for å støtte skoler, kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med å bruke, tolke og forstå den nye opplæringsloven og forskriftene til loven. Arbeid med støtteressurser på skolemiljøfeltet omfatter revidering og videreutvikling av innhold på både udir.no og kompetansepakker.
  
  
• Utdanningsdirektoratet følger opp arbeidet etter NOU 2022: 13 (oppdrag 2023-013) om forvaltning av ordningene for lokal kompetanseutvikling og videreutdanning. Direktoratet anbefaler blant annet en egen tilskuddsordning for videregående opplæring og en felles tilskuddsordning for barnehage- og skoleutvikling der regional ordning for barnehage, desentralisert ordning for skole, en relativ andel midler i kompetanseløftet og oppfølgingsordningen inngår. I tillegg vil alle ordninger for videreutdanning for lærere og ledere i barnehage, skole og fag- og yrkesopplæring bli berørt. Det anbefales å gi statsforvalterne et tydeligere ansvar og flere virkemidler for å støtte og følge opp kommuner med særlige behov. Innretning på det nye systemet for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og grunnopplæring blir avklart i løpet av 2024, og nytt system har planer for utvikling og oppstart høsten 2025.
  
  
• Utdanningsdirektoratet har lyst ut oppdrag om forskning på trivsel hos barn og elever i barnehage og skole (oppdrag 2023-021). Oppdraget skal gi kunnskap om hvordan barna trives i barnehagen og opplever barnehagetilbudet, fra barns eget perspektiv. Når det gjelder elevers trivsel så vet vi en del overordnet om elevers skolemiljø, men dette oppdraget skal gi mer utfyllende kunnskap om hvordan elevene opplever skolemiljøet, og om det er forskjeller mellom ulike grupper av elever. Det er lyst ut to separate oppdrag og frist for sluttrapport er 1.juni 2026 for barns trivsel og 1.juni 2027 for elevers trivsel.
  
  
• Utdanningsdirektoratet skal planlegge og iverksette tiltak for å styrke skolenes arbeid med fagfornyelsen (oppdrag 2023-023). Målet med oppdraget er å bidra til refleksjon og styrke en felles forståelse av intensjonene med fagfornyelsen. Oppdraget skal gi støtte til arbeidet med verdiløftet og de tverrfaglige temaene, og til arbeid i og på tvers av fag. Basert på kunnskapsgrunnlaget og dialogen med partene er det foreslått tre tiltak. 1) Konferanse, webinar og samlinger, 2) nettbasert støtte og veiledning og 3) innholdsmessige prioriteringer. Aktuelle prioriteringer er blant annet arbeid med helhet og sammenheng i læreplanverket, arbeid med faglig og sosial læring og et godt skole- og læringsmiljø, arbeid med verdiløftet i fag og arbeid med elevmedvirkning.
  
  
• Direktoratets kompetanseportal har i 2023 vært gjennom en brukerrettet prosess med utvikling av nytt design. Prosjektet har handlet om å utvikle et design som ivaretar universell utforming og en enklere brukerreise. Filtrering av innhold basert på tematikk er en del av den nye løsningen, og vil gi brukerne lettere tilgang til relevant støtte. Kompetansepakkene publiseres i nytt design i løpet av januar 2024.
  
  
• I 2020 satt Utdanningsdirektoratet i gang en revisjon av Elevundersøkelsens faglige innhold og tekniske løsninger. Målet med den innholdsmessige revisjonen var blant annet at undersøkelsen skulle få et oppdatert innhold som er tilpasset regelverk om skolemiljø og læreplanverket (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2019; Kunnskapsdepartementet, 2021). Regjeringen satte i april 2022 ned et utvalg for å gjennomgå og videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til et system som legger mer vekt på faglige og pedagogisk kvalitetsutvikling (Kvalitetsutviklingsutvalget, u. å.). Våren 2022 ble revisjonsarbeidet av det faglige innholdet av Elevundersøkelsen bestemt utsatt av Kunnskapsdepartementet i påvente av kvalitetsutviklingsutvalgets hovedinnstilling høsten 2023, og til departementet har besluttet oppfølgingen av denne. I NOU 2023: 27 foreslår utvalget å avvikle dagens Elevundersøkelse og erstatte den med en ny skolemiljøundersøkelse. Utvalget foreslår også flere føringer for utviklingen av den nye undersøkelsen som innebærer at det innledningsvis må gjøres et utredningsarbeid og deretter et utviklingsarbeid. Utvalget peker på at utredningen også må inkludere hvordan elevers opplevelse av skolemiljøet på 1. - 4. trinn kan undersøkes. Videre forslår utvalget å utvikle et verktøy for å følge opp alvorlige hendelser i skolemiljøet, samt å utvikle egne verktøy for å innhente informasjon om og støtte til arbeidet med elevmedvirkning (NOU 2023: 27, 2023).
  
  
• Utdanningsdirektoratet har på oppdrag fra departementet utredet kompetansebehovet hos ansatte i videregående opplæring og kommet med forslag på tiltak, som en del av OB 2021-032 om kompetansetiltak for barnehage- og skolemiljø. Utredningen ble levert til departementet 01.11.2023. Kunnskapsgrunnlaget for utredningen viser at det er stor variasjon i videregående opplæring i hvordan fylkeskommunene og skolene arbeider med læringsmiljø. Kunnskapsgrunnlaget for utredningen viste at utfordringsbildet for videregående opplæring er komplekst. Utfordringsbildet ble delt inn i tre hovedområder; utviklingsarbeid i videregående skole er krevende, læringsmiljøtiltakene til Udir treffer ikke videregående skole som målgruppe og læringsmiljøet er komplekst og utfordrende.
  
  Utredningen viser at det er behov for å tenke videregående skole som en egen målgruppe når det gjelder kompetansehevingstiltak knyttet til læringsmiljøfeltet. Fylkeskommunen og de videregående skolene må få tiltak som er rettet mot deres skolehverdag, både innholdsmessig og organisasjonsmessig. Det betyr at tiltak ikke bare kan overføres fra grunnskolen til videregående skole, uten at det er gjort egne tilpasninger. I tillegg er det behov for å øke kompetansen hos ansatte i videregående skole på feltet. Det er planlagte og pågående prosesser som vil kunne bidra positivt til dette arbeidet, og disse trenger tid til å virke. Likevel vurderer vi at det er behov for ytterligere tiltak. Utdanningsdirektoratet leverte 1. november 2023 deloppdrag om Kompetansebehov i videregående opplæring fra oppdragsbrev 2021 – 032 om kompetansetiltak for barnehage- og skolemiljø.
  
  Utdanningsdirektoratet har fire anbefalinger for ytterligere innsats knyttet til læringsmiljø i videregående skole:

• • digitale kompetansehevingstiltak
  • pilotere kompetansehevingstiltak
  • målrettet støtte for videregående skole
  • faglig revidering av Elevundersøkelsen
    
    
• Utdanningsdirektoratet har gjennom svar på oppdrag 2022-027 utarbeidet en oversikt over hvilken kunnskap vi har om høyt elevfravær i grunnskole og videregående skole, lagt frem anbefalinger til veien videre, og til hva som kan gjøres nasjonalt for å bremse utvikling og utbredelse av høyt fravær på kort og lengre sikt. Utredningen ble oversendt til departementet 23.10.23. Utredningen viser at utfordringsbildet både handler om behov for et styrket kunnskapsgrunnlag og behov for å styrke kompetanse i arbeidet med bekymringsfullt fravær
  
  Utdanningsdirektoratet har følgende fire anbefalinger:
  
  
  • Videre kunnskapsutvikling: På kort sikt vil det være viktig å styrke kunnskapen om god praksis samt å få frem barn og unges perspektiver. Vi mener det er nødvendig å innhente mer informasjon fra statsforvaltere i tillegg til å igangsette forskning om hvordan barn og unge selv opplever bekymringsfullt fravær og deres perspektiver på godt nærværsarbeid i skolen. På lengre sikt ser vi behov for mer forskning med analyser av hvordan ulike årsaksforhold på individ-, skole- og samfunnsnivå påvirker utviklingen av fravær.
  • Videreutvikle eksisterende støtteressurser: På kort sikt vil vi videreutvikle eksisterende støtteressurser for å imøtekomme kompetansebehov i det skoleinterne og sektorspesifikke laget rundt barn og unge. Tilskuddsordningene er den sentrale strategien for lokal kompetanseutvikling. Ulike former for støtte- og veiledningsressurser kan bidra til å styrke dette.
  • Tydeliggjørende råd og veiledning fra nasjonale myndigheter: Det er skoleeier som er ansvarlig for at elever med bekymringsfullt fravær følges opp. Samtidig viser utredningen at det mangler systematikk i dette arbeidet, både hos skoler og skoleeier. Vi mener det er behov for at nasjonale myndigheter gir tydeligere faglige råd og utvikler verktøy for å sette skoleeier og skolene i stand til å jobbe forebyggende og følge opp fravær systematisk.
  • Mobilisere laget rundt barn og unge: Utredningen viser til at bekymringsfullt fravær er et komplekst fenomen og mulig gjenstridig problem, som ikke kan løses og håndteres av skolen alene. Vi mener derfor det er nødvendig å sette bekymringsfullt fravær i et oppvekstperspektiv som handler om å mobilisere det tverrsektorielle laget rundt barn og unge.

Her gir vi en overordnet vurdering av nullalternativet opp mot de fem effektmålene i utredningen. Samfunnsmålet er at nasjonale kompetansetiltak er godt samordnet og bidrar til å gi ansatte, ledere og eiere i barnehage og skole kompetanse i å fremme et trygt og godt miljø. Effektmålene er:

1. Barnehage- og skoleeier har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ha god regelverksetterlevelse i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø
2. Leder og ansatte i barnehage og skole har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ha god regelverksetterlevelse i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø
3. Nasjonale kompetansetiltak er godt samordnet og møter lokale kompetansebehov
4. Nasjonale kompetansetiltak er godt kjent og lett tilgjengelig
5. Et oppdatert kunnskapsgrunnlag som grunnlag for beslutninger, råd og kompetansetiltak på barnehage- og skolemiljøfeltet

Vår vurdering av nullalternativet er at de eksisterende kompetansetiltakene kan bidra til å nå flere av målene, men i kapittel 3 viser vi til at det er utfordringer både med enkelttiltak og samordning av disse.

Tilskuddsordningen for lokal kompetanseutvikling er hovedmodellen som skal bidra til kvalitet og kompetanse i barnehager og skoler i et langsiktig perspektiv. Arbeidet skal foregå i partnerskap med UH-sektor, men tilgang på rett kompetanse til rett tid kan være en utfordring. I tillegg kan kommunene oppleve at de tre ordningene trekker i ulik retning, og kapasitet og kompetanse er avgjørende for å se ordningene i sammenheng (Wendelborg, et al., 2023). Her kan forslaget fra den pågående prosessen som følger opp arbeidet etter NOU 2022: 13 om forvaltning av ordningene, om å slå sammen ordningene til en felles tilskuddsordning for barnehage og skole bidra til bedre sammenheng og frigjøre kapasitet for kommunen. Oppfølgingsordningen er foreslått innlemmet i tilskuddsordningene, og det er forslag om at statsforvalter skal få et større ansvar og flere virkemidler for å følge opp kommuner med særlige behov. Vårt kunnskapsgrunnlag viser at kompetanseutvikling er avhengig av kapasitet, både for å analysere egne behov, velge riktig tiltak og til å gjennomføre og lede et utviklingsarbeid. Som vist til i kapittel 3.3.1 er inkluderende praksis, tilpasset opplæring og barnehage- og skolemiljø prioriterte temaer i ordningene, noe som kan bidra positivt til barn og elevers læring og trivsel. I tildelingsbrevet til statsforvalterne for 2024 skal barnehage- og skolemiljø, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp prioriteres i statsforvalterens arbeid med kompetanseutvikling. Denne presiseringen og forslag om at statsforvalter skal få et større ansvar for kommuner med særlige behov vil bidra svært positivt til måloppnåelse, og vår vurdering er at tilskuddsordningen har en positiv virkning på effektmål 1, 2 og 3.

Digitale støtteressurser har et innhold som bidrar positivt til måloppnåelse for effektmål 1 og 2. Støtteressursene kan brukes til kollektivt systematisk utviklingsarbeid over tid, gjerne i sammenheng med tilskuddsordningen, men dette gjøres i varierende grad da UH og andre fagmiljøer ofte har utviklet egne ressurser. Støtteressurser kan også brukes i barnehage og skole for kompetanseheving i et avgrenset tidsrom. Vi erfarer at ressursene er kjent i varierende grad, og det oppleves som tidkrevende å orientere seg i det som finnes. Dette kan utfordre kapasiteten i ledergruppen i den enkelte barnehage og skole. Innhold som allerede eksisterer blir etterspurt av sektor, og det er et ønske om at tiltakene bør bli mer spisset og synliggjort. Her vil prosesser som vist til i kapittel 6.1, om støtte til innføring av ny opplæringslov, styrking av fagfornyelsen i skolen og nytt design på kompetanseportalen bidra positivt og kan føre til måloppnåelse for effektmål 3 og 4 for skole. Vår vurdering er at dette likevel ikke vil være nok til å gjøre ressursene godt kjent for sektor, og at det kan være behov for både tydeligere kommunikasjon om innhold og forbedringer av digitale løsninger.

For barnehager, skoler og kommuner som har store utfordringer i arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø trenger vi et målrettet tiltak med direkte støtte. Dagens Læringsmiljøprosjekt spiller godt sammen med tilskuddsordningen der lokale behov får styre hovedinnholdet i prosjektet. De digitale kompetansepakkene brukes aktivt inn i prosjektet og er til god støtte underveis. Med en utvidelse av prosjektet og årlig rekruttering er vår vurdering at dette vil bli et dynamisk og bærekraftig tiltak, og kan bidra til måloppnåelse for effektmål 1, 2, 3 og 4. En utfordring med innretningen av prosjektet er at kommunen ofte ønsker å delta med alle barnehager og skoler for å jobbe systematisk og ha et felles fokus i arbeidet med trygt og godt miljø. Da det kun er plass til de enhetene som har størst behov i Læringsmiljøprosjektet, blir det eier sitt ansvar å spre kompetansen til resten av kommunen. Vår vurdering er at «Inkluderende barnehage- og skolemiljø, samlingsbasert tilbud» hadde en bedre innretning med plass til alle barnehager og skoler i en kommune, og at det i større grad ble et felles prosjekt for kommunen. Dette bekrefter statsforvalterne i innsiktsarbeidet. Det er gjort en del endringer i Læringsmiljøprosjektet de siste årene som kan forenkle arbeidet med å spre kompetanse i kommunen, men dette vet vi for lite om og det er vår vurdering er at det er behov for en ny ekstern evaluering for å få et oppdatert kunnskapsgrunnlag. I utkast til statsbudsjett for 2024 foreslår regjeringen å bevilge ti millioner kroner til å utvide Læringsmiljøprosjektet, for å øke antall skoler som kan være med i prosjektet. Nåværende puljer har like mange deltakere fra barnehage og skole, da flertallet av kommunene har fokus på tidlig innsats og helhetlig tilnærming i arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Vi ser det som hensiktsmessig at barnehager blir inkludert i en ny pulje, da det er praksis i dagens prosjekt.

I videreutdanningsordningene er det et gjennomgående krav om at alle videreutdanningstilbudene skal bidra til økt kompetanse om hvordan det kan legges til rette for inkluderende praksis og tilpasset opplæring, kompetanse i ledelse av læringsprosesser og læringsfremmende og motiverende vurderingspraksis. Selv om vårt innsiktsarbeid viser til et behov for å gjøre regelverket til en tydeligere del av både grunnutdanning og etter- og videreutdanning, så viser funn fra deltakerundersøkelser at deltakelse i ordningene har bidratt til økt kompetanse om hvordan de kan legge til rette for inkluderende praksis og tilpasset opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2023c). Vår vurdering er at tiltaket er godt og bidrar positivt til måloppnåelse av effektmål 2 om god regelverksetterlevelse i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø. Samtidig ser vi at en presisering og utvidelse av kravet som ligger til grunn for grunnutdanning og etter- og videreutdanning kan ha en økt positivt virkning på måloppnåelsen, slik at betydningen av regelverk i pedagogisk praksis kommer tydeligere frem.

Utdanningsdirektoratet mener at støtten til læringsmiljø- og antimobbeprogrammer bør avvikles jf. anbefaling i svar på oppdrag 2022-026. Vår vurdering er at arbeid med trygt og godt barnehage- og skolemiljø skal være en del av den daglige pedagogiske praksisen og må bygge på lokale behov. Programmene har ofte standardiserte forløp og er løsrevet fra annen kompetanseutvikling. Det samme gjelder prosjektstøtte til private og frivillige organisasjoner som består av løsrevne, fragmenterte tiltak, der det ikke er garanti for årlig støtte. Vår vurdering er at midlene til disse tiltakene bør legges til andre tiltak som støtter opp om det helhetlige arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø, jf. kapittel 5.3.

Vi vurderer at deloppdrag 4 om å evaluere hvordan barnehagesektoren forstår og etterlever det nye regelverket om psykososialt barnehagemiljø, samt forskningsoppdragene om barn og elevers trivsel vil kunne gi viktig kunnskap og styrke kunnskapsgrunnlaget for videre arbeid med trygt og godt barnehage- og skolemiljø på lengre sikt. Vår vurdering er at dette vil bidra positivt til effektmål 5, men det vil ikke være tilstrekkelig for full måloppnåelse. Vi ser behov for et oppdatert og grundig kunnskapsgrunnlag om hvordan de ulike virkemidlene for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø virker hver for seg og sammen. Vi ser også behov for at barnehage får et kvalitetsutviklingssystem og at skole sitt system blir oppdatert jf. forslag i NOU 2023: 27. Begge systemene bør inneholde undersøkelser om barn og elevers opplevelse av barnehage- og skolemiljøet, og undersøkelsen bør ha en bred tilnærming til hva som er et trygt og godt miljø, jf. kapittel 2.2.1. Vår vurdering er at dagens elevundersøkelse har et for smalt perspektiv på dette, og kan derfor virke som en opprettholdende faktor for at kapittel 9 A i opplæringsloven ses på som en mobbelov.

Utdanningsdirektoratets ulike virkemidler på barnehage- og skolemiljøfeltet har til hensikt å støtte opp om og bedre eier og barnehagemyndighet sine forutsetninger for å gi barn, elever og lærlinger et godt tilbud i tråd med lover og forskrifter. Samlet sett er vår vurdering at vi har mange gode kompetansetiltak som sammen med pågående prosesser vil ha positiv virkning på målsettingene i denne utredningen. Nullalternativet vil likevel ikke bidra til måloppnåelse alene, og vi ser behov for å gjøre endringer og se på alternative løsninger for å skape bedre helhet og sammenheng i og mellom tiltakene.

Direktoratet har en rolle som nasjonal utdanningsmyndighet med ansvar for å forvalte regelverket og bidra med kunnskap og støtte slik at eier og leder skal kunne ivareta sitt ansvar i kvalitetsutviklingsarbeidet, både i et langsiktig forebyggende perspektiv og i et kortere håndteringsperspektiv. Når vi har vurdert nullalternativet har vi hatt med oss perspektivet om at staten har et desentralisert system for kvalitetsutvikling. Et dilemma her er hva statens rolle skal være i arbeid med barnehage- og skolemiljø, når innsiktsarbeidet viser at sektor ønsker mer støtte og veiledning enn de får i dag.

Vi vil i det følgende redegjøre for alternative tiltak for støtte og samordning av kompetansetiltak i arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø.

Utredningen viser at kompetanse er viktig for god kvalitet i barnehage og skole. Kvalitet krever helhetlig og langsiktig jobbing, både med individuelle og kollektive kompetansetiltak. Barnehage- og skoleeier har plikt til å arbeide med kvalitetsutvikling, og har ansvar for kompetanseutvikling. For å velge riktig kompetansetiltak som kan bidra til god regelverksetterlevelse for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, er det nødvendig med en grundig prosess for å analysere behov. Modellen nedenfor er en forenklet fremstilling av hvordan en prosess med kvalitetsutviklingsarbeid kan foregå.

Som nasjonale myndigheter har vi et ansvar for å bidra til at arbeidet med barnehage- og skolemiljø blir en del av et kontinuerlig og systematisk arbeid. Vi presenterer videre alternative tiltak som kan bidra til å støtte opp om og samordne denne prosessen slik at det valgte kompetansetiltaket møter lokalt behov, og dermed bidrar til måloppnåelse. Det er mange målgrupper i barnehage og skole og dette må hensyntas i utviklingen av tiltak. Dette gjelder også videregående opplæring jf. svar oppdrag 2021-032.

Tiltaket er at Utdanningsdirektoratet etablerer seg som en ledende ressurs som målgruppene oppsøker for å finne oppdatert kunnskap og nasjonale faglige råd. Vårt innsiktsarbeid viser at sektor, statsforvalter og sentrale organisasjoner etterlyser veiledning og støtte fra nasjonale myndigheter til å utvikle og gjennomføre god praksis i arbeid med trygt og godt barnehage- og skolemiljø. De ønsker seg tydelige nasjonale råd og eksempler på god praksis. Å kunne gi tydelige råd som sier «bør» i stedet for «kan», er avhengig av at direktoratet stadig tilegner seg ny kunnskap. Direktoratets rolle som kunnskapsformidler og rådgiver må balanseres opp imot det kunnskapsgrunnlaget vi til enhver tid har. Direktoratet vurderer at lokal handlefrihet i kompetanseutviklingen er mulig å ivareta, selv om nasjonale myndigheter i større grad enn i dag tar en tydelig rolle. Å informere om god praksis knyttet til regelverksetterlevelsen, gi faglige råd som tydeliggjør forventninger, og gi klare råd om håndtering av barnehage- og skolemiljøsaker vil kunne styrke de lokale prosessene som alltid må ligge til grunn for pedagogisk praksis i hver barnehage og skole.

Vi vurderer at en positiv virkning av å gi tydelige nasjonale råd er at det kan bidra til å øke profesjonaliteten til ansatte i barnehage og skole, og det kan også føre til økt trygghet i den pedagogiske praksisen for hver enkelt. Nasjonale råd kan løfte bevisstheten om at utvikling av et trygt og godt barnehage- og skolemiljø er en naturlig del av det ordinære tilbudet i barnehage og skole og skjer gjennom arbeid med aktiviteter og fag. At nasjonale myndigheter gir råd og viser til god praksis, kan gjøre det enklere å omsette lov og forskrift til lokal praksis for hver enkelt barnehage og skole. Å gi tydelige råd bidrar til målrettet handling lokalt, og kan dermed frigjøre kapasitet hos eier, leder og ansatte. Vi vurderer at dette tiltaket vil bidra positivt til måloppnåelse for effektmål 1, 2 og 4.

En negativ virkning ved at Utdanningsdirektoratet har en tydelig stemme gjennom å gi faglige nasjonale råd, kan være at sektor opplever det som styrende. En av våre nasjonale roller er å gi støtte og veiledning, og hvis vi blir for tydelige kan denne rollen forveksles med vår rolle som myndighetsutøver. Vi mener dette lar seg løse ved å være bevisst på hvordan vi kommuniserer, og at råd og anbefalinger gis i en form som ikke skal forveksles med pålegg.

Direktoratet har utviklet mange digitale støtteressurser, og vi vurderer at det mest hensiktsmessige er å videreutvikle disse i tråd med nye behov, istedenfor å utvikle nye tiltak som for eksempel et kompetanseutviklingsprogram jf. omtalen av Hurdalsplattformen i kapittel 1.2.4. Nye behov i denne sammenhengen er relatert til brukernes tilbakemeldinger på støtteressursene, samt endringer i fagfeltet. Tiltaket om videreutvikling av digitale støtteresurser har vi valgt å dele inn i to deler; tiltak på kort sikt og tiltak på lang sikt.

Tiltak 2A - på kort sikt

For å støtte kollektiv læring og kompetanseutvikling i barnehage og skole kan tiltaket på kort sikt være å videreutvikle nye sider og moduler på udir.no og kompetanse.udir.no jf. hva vi har avdekket i innsiktsarbeidet. Aktuelle temaer kan være arbeid med delpliktene i barnehageloven og opplæringsloven, ledelse, inkluderende fellesskap, relasjoner, lek, samarbeid med hjemmet, bekymringsfullt fravær og vold. Det er behov for å gjøre støtteressursene bedre kjent i sektor. Innholdet bør vise eksempler på god praksis, gi mulighet for å øve og vise hvordan tiltakene kan brukes fleksibelt og sammen med andre tiltak. I løpet av det neste året skal kompetansepakkene «Trygt og godt barnehagemiljø», «Trygt og godt skolemiljø» og «Trygt og godt miljø i SFO» evalueres. Det skal også forskes på hvordan kompetansepakken «Inkluderende praksis» kan brukes i partnerskap. Dette vil gi verdifull innsikt som skal brukes i videreutviklingen av pakkene.

Vi vurderer det som positivt at både udir.no og kompetanse.udir.no kan brukes fleksibelt, er gratis og tilgjengelig for alle eiere, ledere og ansatte i barnehage, skole og SFO. Dette tiltaket er ikke avhengig av kompetanse hos lokal UH eller andre samarbeidspartnere. Vår vurdering er at dette tiltaket vil bidra positivt til måloppnåelse av effektmål 1, 2 og 3.

Vi vurderer at innholdet kan oppfattes som omfattende, og at det kan være utfordrende å navigere i støtteressursene. Barnehager og skoler som jobber med digitale støtteressurser bør ha en aktiv ledelse som bevisst velger ut og prioriterer innhold som personalet har behov for. Hvis ikke er det en risiko for at utviklingsarbeidet blir fragmentert, og at arbeidet blir lite forpliktende.

Tiltak 2B - på lang sikt

Tiltaket er å kartlegge og videreutvikle digitale tjenester som kan bidra til helhet og sammenheng i de digitale støtteressursene vi allerede har og forenkle tjenesten for brukeren. Vi ser for oss flere ulike løsninger som utgangspunkt for nærmere utredning.

Her følger en overordnet beskrivelse av mulige tjenester:

• Bedre søke og filtreringsmuligheter for å finne frem til aktuelle støtteressurser på våre plattformer. Løsninger basert på kunstig intelligens kan ha potensiale til ytterligere skreddersøm for brukerne på sikt.
• Synergier og samspill mellom udir.no og kompetanse.udir.no bør utvikles for at brukere kan oppleve sømløs bevegelse mellom plattformene. Dette vil føre til en samlet og helhetlig oversikt over alle støtteressursene.
• Dele opp allerede eksisterende kompetansepakker i mindre deler. Basert på ulike evalueringer og tilbakemeldinger fra brukerne om opplevelsen av enkelte kompetansepakker som massive og tidkrevende, er et tiltak å dele opp eksisterende pakker i mindre deler. I takt med en kunnskapsbasert tilnærming, er dette en naturlig del av fremtidig forvaltning.
• Utvikle dembra.no for barnehage, både som støtteressurser for å øke personalets kompetanse om demokrati i barnehagen, og som støtteressurser til bruk i praksis i barnehagen. Ressurser fra både kompetanse.udir.no og udir.no vil kunne brukes inn i utvikling av innhold, slik at Dembra blir et selvstendig tilbud til bruk i barnehage. Det vil også være hensiktsmessig å hente erfaringer fra Dembra skole og lærerutdanning når det kommer til oppbygging, innhold og samarbeidsflater. Dembra barnehage skal bidra til å virkeliggjøre verdier og prinsippene i rammeplanen, og være en inngang for å arbeide med mangfold, tilhørighet og fellesskap.

Videreutviklinga av digitale tjenester kan bidra til å gjøre støtteressursene mer tilgjengelig og fleksible for brukerne. Løsningene kan gi en bedre oversikt over alle ressursene, og utvikling av dembra.no for barnehage vil dekke et større kompetanseområde enn vi har i dag. Vår vurdering er at dette vil ha en svært positiv virkning på måloppnåelse av effektmål 1, 2, 3 og 4.

Det er viktig at disse tjenestene blir utredet og at de ses i en helhetlig sammenheng, da løsningene vil påvirke alle digitale støtteressurser som direktoratet har. Utvikling av dembra.no for barnehage må ses på som en adskilt prosess og har ikke samme risiko ved seg.

Tiltaket er pilotering og utprøving av ressursteam som kan støtte og veilede ledere og ansatte i offentlige og private barnehager og skoler i arbeidet med å fremme et trygt og godt miljø og bidra til bedre regelverksforståelse av kapittel VIII i barnehageloven og kapittel 9 A i opplæringsloven.

Statsbudsjettet foreslår en pilotering med 15 millioner kroner til dette tiltaket. Som vist i kapittel 1.2.4 er vi kjent med at mange kommuner allerede bruker ressurser på ressursteam eller lignende, og det vil være viktig at tiltaket ses i sammenheng med allerede eksisterende tiltak lokalt der det er hensiktsmessig. Det er flere pågående prosesser på ulike fagområder som peker på ressursteam som aktuelt tiltak, og her bør det legges til rette nasjonalt for at hver enkelt kommune kan samle ressurser, rapportering og mandat til det beste for barn og unge. Kunnskapsgrunnlaget viser at sektor opplever at arbeidet med regelverket i praksis kan være krevende og uttrykker et tydelig ønske om mer hjelp og støtte. Vi vurderer at det er klokt med en pilotering, der kommuner kan prøve ut ulike innretninger på dette tiltaket. Kommunene i Norge er svært forskjellig i både størrelse og behov, og det blir viktig å ha en utforskende inngang til piloteringen for å gjøre gode lokale tilpasninger og få testet ut bærekraftige løsninger. Formålet med piloteringen må være å samle kunnskap og erfaringer fra utprøvingen for å finne gode måter å organisere ressursteam på, før det eventuelt blir et permanent tiltak. Det kan være relevant å innhente erfaringer fra kommuner som har hatt ressursteam over lengre tid. Det kan være aktuelt å se dette tiltaket i sammenheng med et nasjonalt system for karriereveier som foreslås i NOU 2022: 13. Her er det forslag om fire forskjellig karriereveier, der en karrierevei skal rette seg mot inkluderende praksis og skal bidra til å skape inkluderende barnehage- og skolemiljøer, fellesskapende didaktikk og en sammenhengende praksis gjennom hele opplæringsløpet. En slik karrierevei skal gi ansatte en spesialisert kompetanse og kan bidra til å styrke profesjonsutviklingen innenfra, og en sterkere forankring av denne tematikken og utviklingsarbeidet på arbeidsplassen (NOU 2022: 13).

Vår vurdering er at ressursteam kan ha en positiv innvirkning, da tiltaket kan være med på å utjevne forskjeller mellom og innad i barnehager, skoler og kommuner, samt sikre støtte til god regelverksetterlevelse. Et ressursteam kan ha en meget positiv virkning på det kontinuerlige og systematiske arbeidet med et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og kan sikre økt profesjonalitet og lik behandling i håndtering av barnehage- og skolemiljøsaker. Vi vurderer at tiltaket vil bidra positivt til måloppnåelse for effektmål 1, 2 og 3.

En negativ virkning og en risiko ved tiltaket kan være at et ressursteam kan ta over ansvaret som leder og ansatt har i barnehage- og skolemiljøsaker. Vår vurdering er at navnet på tiltaket kan ha en betydning for hvordan tiltaket oppfattes. «Beredskapsteam» kan oppfattes som om det er et tiltak kun i akutte saker. Vi omtaler tiltaket som et ressursteam og ikke som ressursperson, da et team er mindre sårbart og vil sikre bredere kompetanse og mer profesjonalitet.

Tiltaket er at statsforvalterne får en tydeligere rolle i det forebyggende arbeidet med trygt og godt barnehage- og skolemiljø ved å gi støtte og veiledning til barnehagemyndighet, eier og leder. Vi velger her å omtale tiltaket for både barnehage- og skole selv om statsforvalteren har en større rolle i det forebyggende arbeidet i skolen enn i barnehagen, gjennom tilsyn og håndhevingsordningen.

Innsiktsarbeidet peker på at embetene selv ønsker å ta en større veilederrolle i lokal kompetanseutvikling og det vises også til behov for økt lederstøtte for å sikre riktig saksbehandling og trygghet i rollen. Statsforvalterne har kompetansen til å gjøre dette arbeidet, men det er utfordringer med kapasitet. Statsbudsjettet foreslår ti millioner kroner til å styrke det forebyggende arbeidet med skolemiljøsaker hos statsforvalterne.

Flere statsforvaltere trekker frem positive erfaringer med det avsluttede nasjonale tiltaket «Inkluderende barnehage- og skolemiljø, samlingsbasert tilbud», der de hadde en definert rolle som ga innsikt i kommunens tilstand på barnehage- og skolemiljøfeltet. Et tiltak der statsforvalterne har en større veilederrolle kan i samspill med tiltaket om ressursteam beskrevet i kapittel 6.3.3, gi tilsvarende muligheter som det samlingsbasert tilbudet, der de kan jobbe helhetlig og systematisk med tematikken i kommunen. De viser til at en slik rolle vil gi anledning til å arbeide med det doble oppdraget i samfunnsmandatet for barnehage og skole. Flere pågående prosesser peker på statsforvalternes rolle som et tiltak i det forebyggende arbeidet, og det er viktig å samordne tiltakene og se helhetlig på statsforvalternes arbeidsoppgaver og kapasitet.

En positiv virkning av dette tiltaket kan være at det gir et handlingsrom for statsforvalterne til å komme tettere på barnehagemyndighet, eier og leder, i tillegg til at det gir muligheter for å komme tidlig inn slik at saker kan løses på et lavest mulig nivå. Systematisk forebyggende arbeid kan bidra positivt ved høy turnover og nyansettelser ved at det sikrer kontinuitet i praksis, samt mulighet for å gi differensiert støtte. Vår vurdering er at dette tiltaket kan ha en positiv virkning på måloppnåelse av effektmål 1, 2 og 3.

En negativ virkning av tiltaket kan være at det går utover statsforvalternes kapasitet til å behandle saker og gjennomføre tilsyn. Statsforvalternes nåværende rolle som kontrollinstans kan også ha en negativ innvirkning på en likeverdig dialog og et reelt samarbeid med barnehagemyndighet, eier og leder.

Tiltaket handler om å få et oppdatert kunnskapsgrunnlag som ser helhetlig på barnehage- og skolemiljøfeltet. Det har vært gjennomført store endringer i barnehage og skole siden NOU 2015: 2 Å høre til kom. Dagens samfunn har også endret seg de siste ti årene, og det påvirker barn, elever og foreldres forventinger til barnehage og skole. Dette fører igjen til at arbeidsoppgavene til ansatte i barnehage og skole endrer seg og blir mer komplekse. Pandemien viste oss at barnehage og skole er svært viktige arenaer for barn og elevers trivsel, læring og utvikling. Det er nødvendig å se helhetlig på barns og elevers oppvekstmiljø, og hvordan faktorer rundt påvirker det som skjer i barnehage og skole. Aktører på alle nivå i utdanningssektoren har behov for et bredt kunnskapsgrunnlag til å støtte arbeidet med hele bredden i samfunnsmandatet og til å fatte beslutninger, gi råd og sette inn egnede tiltak.

Kompetansetiltak velges på bakgrunn av kunnskap om tilstanden i barnehage og skole. Det betyr at det er behov for å se på kvalitetssystemene. Dagens kvalitetsutviklingssystem for skole gir kunnskap om elevers læring og trivsel, men ifølge utvalget i NOU 2023: 27 er systemet fragmentert og omfattende, og har en rekke utfordringer. Utvalget foreslår et nytt system for kvalitetsutvikling som skal ha som formål å sikre elevenes læring og trivsel. Vi ser behovet for en trivselsundersøkelse som gjenspeiler samfunnsmandatet og den brede tilnærming til et trygt og godt skolemiljø. Skoler har behov for et datagrunnlag som de kan bruke i sitt arbeid for å fremme et trygt og godt skolemiljø, til det beste for elevene. Dette er et ansvar som nasjonale myndigheter bør ta, da det finnes mange undersøkelser utviklet av private aktører, og det er store kvalitetsforskjeller på det de tilbyr. Barnehage har ikke et kvalitetsutviklingssystem pr. i dag, men vi vurderer at behovet er like stort her. De yngste elevens opplevelse av skolemiljøet, har langvarig effekt på elevens læring (Lillejord et al., 2018), og det er rimelig å anta at dette gjelder for barns opplevelse av barnehagemiljøet også.

Djupedalsutvalget (NOU 2015: 2) pekte på noen sentrale utfordringer i arbeidet med elevers psykososiale miljø. Dagens situasjon viser at mange av de samme utfordringene fortsatt eksisterer. Vår vurdering er at det behov for et tilsvarende arbeid som gir oppdatert kunnskap om hvordan de ulike virkemidlene i barnehage og skole fungerer, og som også ser på utvikling av et kvalitetsutviklingssystem for barnehage. Dette tiltaket vil ha en stor positiv virkning på måloppnåelse for effektmål 5, og i tillegg vil det bidra positivt til effektmål 1, 2 og 3.

Vi vil i det følgende redegjøre for noen ytterligere justeringer som kan bidra til å heve nullalternativet positivt med tanke på måloppnåelse. Vi har flere virkemidler og prosesser som vil ha en positiv innvirkning på måloppnåelse. Dette er mindre endringer som kan gjøres på kort sikt.

I utredningen skal vi vurdere hvilke behov eiere, ledere og ansatte i barnehage og skole har for nye og målrettede tiltak. Brukerinnsikten viser at det finnes mer enn nok av kompetansetiltak og at nye behov må dekkes gjennom eksisterende ordninger. Det er nye behov, men de fleste er innenfor tema vi allerede har støtteressurser på. Å møte disse behovene handler om endring og justering av støtteressurser for å synliggjøre de sentrale faktorene i kapittel 2.2; bred tilnærming til hva som er et trygt og godt miljø, lov og forskrift som bunnplanke, ledelse, relasjoner, inkluderende fellesskap, lek og samarbeid med hjemmet. Endringene kan bidra positivt til måloppnåelse av effektmål 1 og 2.

Innsiktsarbeidet har vist at barnehager og skoler ikke er godt kjent med det som er av støtteressurser og tiltak, og det er behov for å synliggjøre disse i større grad. Masseutsending til barnehager og skoler, markedsføring på sosiale medier og systematisering av innhold på udir.no, er enkle virkemidler som kan bidra positivt til måloppnåelse av effektmål 4.

Vi har tidligere anbefalt å utvide innsatsperioden for Læringsmiljøprosjektet til tre år. Vi vurderer at en forlengelse av prosjektet med et tredje år vil være enkelt å gjennomføre da det er en opsjon om veiledning et tredje år i den gjeldende avtalen. Å forsterke innsatsen med et tredje år med støtte fra veiledere barnehager og skoler allerede har en relasjon til, vil ha en god effekt på endringsarbeidet og vil i stor grad ha en positiv virkning til måloppnåelse av effektmål 1, 2, 3 og 4. Det bør også være med i vurderingen å gjennomføre årlig rekruttering til prosjektet, slik at det blir et reelt virkemiddel som iverksettes ved avdekket behov.

I forbindelse med Utdanningsdirektoratets utvikling og igangsetting av videreutdanningstilbud gis det generelle føringer for innholdet i studiet. På kort sikt er det ikke mulig å endre på kravspesifikasjonene, men det er nokså tydelig at tilbudene gjennom en inkluderende praksis skal bidra til bedre barnehage- og skolemiljø. På lengre sikt får vi et nytt system for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og grunnopplæring som mest sannsynlig innebærer en forenklet forvaltning, og det vil også omfatte anskaffelsesprosessene. Det er imidlertid muligheter for dialog med UH om viktige og prioriterte temaer og praksisområder i dagens ordning, og dette kan ha en positiv virkning på måloppnåelse av effektmål 2.

Vår vurdering er at samlet vil disse små endringene på eksisterende ressurser være et enkelt og godt bidrag til bedre måloppnåelse på kort sikt. Det er imidlertid viktig at det skjer gjennom allerede kjente ordninger, da tiltak må få virke over tid. At direktoratets kompetansetiltak blir bedre kjent kan spare kapasitet i sektor og gjøre at riktig tiltak blir brukt til riktig utfordring. Disse endringene er imidlertid ikke tilstrekkelig for måloppnåelse på lang sikt.