Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratets veileder for felles tilsyn med meldeplikten til barnevernet

Utdanningsdirektoratet og Helsetilsynet vil her beskrive en fremgangsmåte for at statsforvalterne skal føre tilsyn etter ulikt lovverk og på flere områder samtidig. Det er viktig at statsforvalteren planlegger og gjennomfører tilsynet som ett tilsyn, ikke flere parallelle eller samtidige tilsyn. Eventuelle lovbrudd skal følges opp av aktuell fagavdeling. Der det er lovbrudd på flere områder samtidig, må imidlertid oppfølgingsarbeidet ses i sammenheng og samordnes så langt det er mulig.

Flere statsforvaltere har gode erfaringer med å arrangere ulike former for veilednings- og informasjonsmøter om tilsynstemaet i forkant av et tilsyn. Det er opp til statsforvalteren å vurdere om, hvordan og til hvem slik informasjon skal gis. Informasjon kan gis til alle kommuner i fylket eller til utvalgte kommuner ut fra en risikovurdering.

Det å supplere tilsynet med slik informasjon og veiledning, kan øke den samlede effekten av tilsynssatsningen.

Statsforvalteren skal planlegge og forberede tilsynet slik at gjennomføringen blir helhetlig og harmonisert overfor kommunen.

Før arbeidet starter opp er det viktig å avklare hvordan fellestilsynet skal lederforankres i embetet, i tillegg til oppgave- og ressursfordeling mellom de respektive avdelingene. Fagavdelingene må stille nødvendig ressurser til rådighet.

Tilsynslaget må både ha god tilsynskompetanse og kompetanse på alle tjenesteområdene som inngår i tilsynet. Det må utpekes en leder for tilsynslaget, som må få nødvendige fullmakter fra de aktuelle avdelingslederne.

For å tilrettelegge for et best mulig samarbeid anbefaler vi at tilsynslaget starter samarbeidet i god tid før tilsynet skal gjennomføres. De innledende delene av tilsynsprosessen, som blant annet valg av tilsynsobjekt, bør gjøres i fellesskap. Så langt det er praktisk og hensiktsmessig anbefaler vi også at gjennomgang av dokumentasjon, gjennomføring av intervjuer og vurderinger av funn gjennomføres av hele tilsynslaget. Alle må ikke være involvert i selve rapportskrivingen, men alle i tilsynslaget bør være involvert i drøftelser i forkant og få anledning til å gi innspill til rapportens innhold.

Valg av kommuner vil være mer sammensatt ved et felles tilsyn med flere fagområder. Statsforvalteren skal velge kommuner ut fra risikovurderinger. Hvor sannsynlig det er at kommunen ikke sikrer at kravene i regelverket om meldeplikten er oppfylt og hvilke konsekvenser det kan få for utsatte barn, er sentralt i risikovurderingene.

Vurderingene bør bygge på statsforvalterens generelle kunnskap om kommunene, rapporteringer/statistikk, klager og andre meldinger om hvordan situasjonen er på alle områdene som tilsynet omfatter.

Statsforvalterens oversikt og kunnskap om risiko for regelverksbrudd innenfor de enkelte fagområdene kan imidlertid variere. I tillegg kan risikoen variere fra fagområde til fagområde. Vi anbefaler derfor at risikovurderinger og valg av tilsynsobjekt gjøres helhetlig av de aktuelle fagavdelingene i fellesskap.

I kommuner der det er uavsluttet tilsyn med dette temaet i en eller flere av tjenestene, er foreliggende tilsynsopplegg lite egnet. I slike tilfeller må kommunen følges opp som planlagt i det opprinnelige tilsynet.

Når statsforvalteren har avgjort hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, sendes det ett felles varselsbrev til kommunen som omfatter alle tjenesteområdene. Statsforvalteren ber om at det utpekes en felles kontaktperson i kommunen.

Vi har utarbeidet et utgangspunkt for tekst som statsforvalteren kan bruke når de sender brev til kommunen for å orientere om tilsynet og be om dokumentasjon. Denne er tilgjengelig for statsforvalterne via FM-nett. Teksten settes inn i statsforvalterens brevmal og tilpasses til det enkelte tilsynet, basert på statsforvalterens kjennskap til kommunen.

Statsforvalteren trenger informasjon for å vurdere om meldeplikten overholdes og om kommunen har tilrettelagt for oppfyllelse av meldeplikten gjennom internkontrollen.

For å få informasjon om de vurderingene ansatte gjør før de sender melding, må statsforvalteren intervjue ansatte på ulike nivåer om deres forståelse av meldeplikten. De ansatte må bes om å fortelle hvordan de går frem fra de blir oppmerksomme på forhold som kan føre til tiltak til de melder til barnevernet.

Informasjon om hvordan ansatte praktiserer meldeplikten kan i noen tilfeller komme frem i meldeskjemaer, eller korrespondanse med barnevernet.

Dokumentasjon som viser internkontrollen knyttet til meldeplikten, kan for eksempel være rutiner og maler, organisasjonskart, møteplaner, delegeringer, rapporteringslinjer, sjekklister og datasystemer blant annet for oppfølging av avvik og risiko for avvik, eventuelle oversikter over antall meldinger til barnevernet og hvordan de fordeler seg på meldere og tema.

Statsforvalteren må skaffe seg informasjon om barnehagemyndigheten og om de legger risikovurderinger til grunn ved oppfølgingen av den enkelte barnehage gjennom veiledning og tilsyn. Videre om kommunen gjennom internkontrollen har tilrettelagt for at ansatte kan ivareta sitt ansvar for å gjennomføre veiledning eller tilsyn.

Informasjon om risiko og om det blir gjennomført veiledning og tilsyn kan for eksempel innhentes ved å etterspørre risikovurderinger, årshjul eller planer, tilsynsrapporter og gjennom intervjuer med ansatte på ulike nivåer, fra kommunedirektøren til ansatte i barnehager.

Formålet med undersøkelsene er å vurdere om kommunen sikrer at barnehagemyndigheten ivaretar sine oppgaver og ikke å overprøve enkeltansattes vurderinger av meldeplikten.

Dokumentasjon som viser internkontrollen kan for eksempel være organisasjonskart, ansvars- og oppgavebeskrivelser som viser hvordan oppgavene er fordelt, eventuelle rutiner om når veiledning eller tilsyn skal gjennomføres, sjekklister, veiledere osv.

Statsforvalteren ber barnevernstjenesten gjennomgå de 10 sist avsluttede undersøkelsene der melding fra offentlig melder var utgangspunkt for undersøkelsen. I mindre kommuner kan antallet reduseres noe. I gjennomgangen skal det registreres om barnevernet har gitt tilbakemeldinger til melderne innen fristen og om tilbakemeldingene inneholder påkrevd informasjon. Statsforvalterne kan finne skjema som kan brukes for denne registreringen på FM-nett.

Når registreringen fra barnevernstjenesten foreligger, må statsforvalteren vurdere om det er nødvendig med ytterligere informasjon (dokumenter) for å svare på kontrollspørsmålene i tilsynet.

Det skal ikke innhentes journaler eller mapper fra helsestasjonen eller skolehelsetjenesten.

Egenvurderinger inngår ikke som en del av informasjonsgrunnlaget i tilsynet og vi har ikke utarbeidet egenvurderingsspørsmål.

Siden fellestilsynet involverer flere sektorer i kommunen, vil det i de fleste tilfeller være nyttig med et formøte for å informere og veilede om tema for tilsynet, metode og de ulike aktivitetene.

Formøtet kan hjelpe tilsynslaget med å få oversikt over hvilke ledere og ansatte som bør intervjues og bidra til god praktisk tilrettelegging av tilsynet. Det kan også være hensiktsmessig å gå gjennom hvilke opplysninger og dokumenter som ønskes tilsendt. Slik kan et formøte bidra til at kommunen kan forberede seg og belastningen med tilsynet blir mindre.

Statsforvalteren vurderer om formøtet skal gjennomføres fysisk eller digitalt. Begge formene har sine fordeler og ulemper som må veies mot hverandre.

Det er utarbeidet et kontrollskjema for hvert av kommunens tjenesteområder. Skjemaet gir en systematisk oppstilling av hjemmelsgrunnlag, kontrollspørsmål, og eventuelt pålegg ved brudd på regelverket.

Statsforvalteren bruker kontrollskjemaet som utgangspunkt for de vurderingene som må gjøres i tilsynet, og skjemaet brukes som arbeidsverktøy for disse vurderingene.

Kontrollspørsmål er operasjonalisering (eller konkretisering) av de rettslige kravene statsforvalteren skal kontrollere i tilsynet. Kontrollspørsmålene er de konkrete spørsmålene som statsforvalteren må finne svar på gjennom undersøkelser i tilsynet. Hvert kontrollspørsmål er et ja/nei-spørsmål, der svaret nei betyr at det foreligger et brudd på regelverket. Statsforvalteren må selv utarbeide intervjuspørsmål som gir svar på det som kontrollspørsmålene etterspør.

Kontrollspørsmålene er uttømmende i den forstand at de dekker alle de rettslig relevante problemstillingene som tilsynet omfatter. Ved å bruke kontrollspørsmålene, sikres det at alle rettslig relevante problemstillinger er dekket av tilsynet. Kontrollspørsmål sikrer også likebehandling ved at alle kommunene kontrolleres mot de samme kravene.

Tilsynsbesøket består av et innledende informasjonsmøte, intervjuer og eventuelt ytterligere dokumentgjennomgang, samt et oppsummeringsmøte i etterkant.

Tilsynsbesøket innledes med et informasjonsmøte/åpningsmøte. Deltakere, form og innhold vil være som de møtene Helsetilsynet og Utdanningsdirektoratet normalt har ved starten av et tilsynsbesøk.

I dette møtet deltar (om mulig) alle som skal intervjues, men også andre kan inviteres. Det er viktig at alle får samme informasjon om tilsynets tema og den praktiske gjennomføringen av tilsynsbesøket.

Åpningsmøte (Utdanningsdirektoratet)

Informasjonsmøte, punkt 5.8.1 (Helsetilsynet)

For å vurdere om regelverket er oppfylt er det behov for å intervjue kommunens ledelse (kommunedirektør, kommunalsjefer), linjeledere og ansatte på de respektive tjenesteområdene. Ledere vil kunne belyse hvordan de tilrettelegger og følger med på at praksis er i tråd med regelverket, mens ansatte vil kunne belyse om de er kjent med regelverket og om det følges.

Tilsynslaget noterer relevante og vesentlige opplysninger. Hovedinnholdet må sjekkes med intervjuobjektet for å sikre kontradiksjon og tillit til tilsynsprosessen.

I fellestilsynet skal tilsynsbesøket avsluttes med et oppsummerende møte, så snart som mulig og senest noen få dager etter at intervjuene er gjennomført. Hensikten med møtet er å presentere funnene og oppnå enighet om de faktiske forhold (kontradiksjon). Det er viktig at kommunens øverste ledelse er representert.

På møtet informerer statsforvalteren om videre saksgang, når foreløpig rapport kommer, frister for tilbakemeldinger og hva som kan bli aktuelt av videre oppfølging.

Statsforvalterens vurderinger og konklusjoner vil komme i den foreløpige rapporten.

I prosessen med å utarbeide foreløpig og endelig rapport skal statsforvalteren ha dialog og samarbeid med Helsetilsynet i tilfeller der det er avdekket lovbrudd på området helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Dette er nærmere beskrevet i 4.7.3.

Statsforvalteren skriver en felles foreløpig rapport etter tilsynet. Rapporten skal beskrive hvordan tilsynet er gjennomført, hva statsforvalteren har avdekket, samt hvordan statsforvalteren foreløpig har vurdert og konkludert på de ulike områdene. Tilsynsledere har ansvaret for at tilsynsrapporten blir kvalitetssikret.

Vi har utarbeidet en egen rapportmal for dette tilsynet med tekstforslag til innledning, tilsynets tema, tilsynshjemmel og lovgrunnlag. Denne er tilgjengelig for statsforvalterne via FM-nett.

Dersom det er avdekket lovbrudd, skal det i forbindelse med utsendelse av foreløpig rapport varsles om pålegg i oversendelsesbrevet. Dette gjelder uavhengig av tjenesteområder. Statsforvalteren skal derfor også varsle om pålegg der det er konkludert med lovbrudd på områdene barnevern og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Mal for oversendelsesbrev ved forhåndsvarsel om pålegg vil bli gjort tilgjengelig for statsforvalterne via FM-nett.

Den endelige rapporten skrives etter samme mal som den foreløpige rapporten, men det skal gå fram av rapporten at den er endelig.

Ved brudd på opplæringsloven, barnehageloven, barnevernsloven eller kommuneloven gir statsforvalteren pålegg om å rette bruddene. Ved brudd på helsepersonelloven og helse- og omsorgstjenesteloven, er det Helsetilsynet som vedtar pålegg om retting, se 4.7.3.

Med unntak av vedtak om pålegg fra Helsetilsynet, skal vedtak som pålegger kommunen å rette brudd på regelverket fremgå av oversendelsesbrevet til den endelige rapporten, sammen med informasjon om klageadgang og innsyn mv. Mal er tilgjengelig for statsforvalterne via FM-nett.

Eventuelle regelverksbrudd skal følges opp av den fagavdelingen hos statsforvalteren som har ansvar på området, og på den måten som veilederen anviser. Det første steget i oppfølgingen av eventuelle lovbrudd beskrives i den felles rapporten.

Siden det er Helsetilsynet som har myndighet til å fatte vedtak om pålegg i tilsyn med helse- og omsorgstjenestene, er det behov for å tydeliggjøre saksgangen. Statsforvalteren skal ved lovbrudd knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten:

• orientere Helsetilsynet om lovbruddet så snart konklusjonen foreligger
• varsle lovbrudd i oversendelsesbrevet, jf. 4.7.1, med Helsetilsynet som kopimottaker av varslet, inkludert foreløpig rapport
• vurdere tilbakemelding på foreløpig rapport og eventuelle opplysninger om iverksatte rettetiltak fra kommunen:
  • dersom lovbruddet vurderes som rettet, avslutter statsforvalteren tilsynet
  • dersom lovbruddet ikke er rettet, oversendes denne delen av tilsynet til Helsetilsynet for vurdering av pålegg
• ferdigstille endelig rapport, samtidig som Helsetilsynet utarbeider vedtak om pålegg

Med bakgrunn i at tilsynet er et felles samordnet tilsyn er det hensiktsmessig at all korrespondanse med kommunen skjer i helhet fra statsforvalteren. Helsetilsynets vedtak om pålegg skal derfor sendes av statsforvalteren i forbindelse med oversendelse av endelig rapport.

Det er statsforvalteren som følger opp at lovbruddet blir rettet, men har dialog med Helsetilsynet om oppfølgingsarbeidet. Det er Helsetilsynet som formelt avslutter tilsynet, men av samme hensyn som for oversendelse av pålegg, er det også statsforvalteren som oversender Helsetilsynets avslutning av tilsynet.