Rundskriv om skolemiljø

Hvis en elev eller foreldrene ikke er trygge på at skolen gjør nok for å sikre at eleven får et trygt og godt skolemiljø, kan de melde fra til statsforvalteren i sitt fylke. Dette blir ofte omtalt som håndhevingsordningen, og den er regulert i opplæringsloven § 12-6. Statsforvalteren skal avgjøre om skolen har oppfylt plikten til å rette opp situasjonen med egnede tiltak, og plikten til å lage en skriftlig plan med tiltak.

Muligheten til å melde saken til statsforvalteren gjelder kun for elevens psykososiale skolemiljø. Regler om krav til det fysiske miljøet står i opplæringsloven § 12-7 og i forskrift om helse og miljø i barnehager og skoler. Hvis elever eller foreldre mener at skolen ikke oppfyller disse reglene, skal de henvende seg til skolen eller kommunen eller fylkeskommunen.

Hensikten med å kunne melde saken til statsforvalteren, er å sikre elever og foreldre en mulighet til å få saken sin vurdert av en myndighet utenfor skolen. Statsforvalteren skal gjøre en faglig vurdering av om skolen har gjort det som innenfor rimelige grenser kan forventes. De kan pålegge skoleeier å rette opp situasjonen, slik at eleven får et trygt og godt skolemiljø. 

Eleven og foreldrene kan melde fra til statsforvalteren muntlig eller skriftlig, på papir eller elektronisk. Hvis eleven og foreldrene melder fra muntlig, skal statsforvalteren skrive ned hva eleven og foreldrene melder fra om, og alle opplysninger som har betydning for saken.

For at statsforvalteren skal kunne behandle saken, må eleven og skolen være navngitt. Eleven og foreldrene trenger ikke å vise til relevante lovbestemmelser i meldingen eller bruke begreper og ord som «melding til statsforvalteren», «tiltaksplan», «krenkelser» eller «skolemiljø». Det er opp til statsforvalteren å identifisere om meldingen handler om skolemiljøet til en elev.

Når statsforvalteren får en melding om skolemiljøet til en elev, må de først vurdere om vilkårene for å behandle saken er oppfylt.

For at statsforvalteren skal behandle saken må

• det være eleven eller foreldrene som melder saken til statsforvalteren
• eleven eller foreldrene ha tatt opp saken med rektor for mer enn én uke siden
• saken gjelde elevens psykososiale skolemiljø på den skolen eleven går, skulle ha gått på eller midlertidig har byttet fra

Hvis ikke disse vilkårene er oppfylt, skal statsforvalteren avvise saken. Vilkårene for å behandle saken må også være oppfylt underveis i statsforvalterens saksbehandling.

Når statsforvalteren avviser en sak, fatter de et enkeltvedtak om avvisning. Eleven og foreldrene kan klage på et slikt avvisningsvedtak. Utdanningsdirektoratet er klageinstans.1

I saker statsforvalteren avviser har de likevel et veiledningsansvar.2 Dette kan inkludere å hjelpe elever og foreldre med å forstå regelverket og å gi råd om videre prosess.

Det er bare eleven selv, foreldrene til elever under 18 år, eller en fullmektig eleven eller foreldrene utpeker som kan melde saken til statsforvalteren. Uansett hvor gammel eleven er, kan hen melde saken sin til statsforvalteren uten samtykke fra foreldrene. Foreldre trenger ikke samtykke fra eleven for å ta kontakt med statsforvalteren. Dette gjelder også når eleven er over 15 år.

Det er kun foreldre med foreldreansvar som kan melde en sak om skolemiljø til statsforvalteren. Hvis en forelder uten foreldreansvar melder, må statsforvalteren avvise saken.3

Når begge foreldrene har foreldreansvar, kan de melde saken sammen eller alene. Den andre forelderen trenger ikke å samtykke til meldingen.

Barneverntjenesten kan melde saken til statsforvalteren ved omsorgsovertakelse, flytteforbud og akuttplassering.4 Når et barn er plassert i fosterhjem eller institusjon, er det barneverntjenesten som har omsorgen for barnet, og det må avklares mellom fosterhjemmet/institusjonen og barnevernstjenesten hvem som melder saken til statsforvalteren.

Før statsforvalteren kan behandle en sak, må det ha gått minst én uke fra saken først ble tatt opp med rektor, eller med den som har fått delegert oppgaven med å motta henvendelser fra rektor. Én uke tilsvarer fem arbeidsdager. Hvis eleven og foreldrene ikke har tatt opp saken med rektor, eller det er under én uke siden rektor fikk vite om saken, er hovedregelen at statsforvalteren ikke skal behandle saken.

Eleven og foreldrene må ikke dokumentere at saken er tatt opp med rektor, ettersom de kan ha sagt fra muntlig. De må likevel kunne vise statsforvalteren at det er sannsynlig at de har tatt opp saken med rektor.

Grunnen til at det skal gå minst én uke før statsforvalteren kan behandle saken, er at skolen skal ha mulighet til å ta tak i saken. Skolen trenger ikke å ha laget en tiltaksplan eller satt inn tiltak som har rettet opp situasjonen innen én uke, men skal få mulighet til å trygge eleven og foreldrene om at de vil rette opp situasjonen med egnede tiltak. Skolen skal også ha mulighet til å hente inn faglig støtte fra skoleeier eller andre kommunale tilbud eller tjenester, før statsforvalteren behandler saken.

Særlige grunner til å likevel behandle saken selv om den ikke er tatt opp med rektor

Av og til vil det være særlige grunner til at statsforvalteren bør behandle saken, selv om den ikke er tatt opp med rektor, eller det har gått kortere tid enn en uke. Det skal være en viss terskel for at disse sakene blir behandlet, og det er først når saken er svært alvorlig eller tidssensitiv at det er aktuelt. Det kan for eksempel være at saken handler om alvorlige voldshandlinger, seksuelle krenkelser, eller at statsforvalteren av andre grunner mener at det er hensiktsmessig å behandle saken. Dette står i forarbeidene til opplæringsloven § 12-6.

Det kan også være en særlig grunn hvis det er rektor selv som har krenket eleven. Da vil det være urimelig å kreve at eleven eller foreldrene skal ta saken opp med rektor for å kunne få saken behandlet av statsforvalteren. Hva som er best for eleven er grunnleggende når statsforvalteren vurderer om særlige grunner gjør at de likevel skal behandle saken.5

Saker som meldes til statsforvalteren må være aktuelle saker om skolemiljøet til eleven.6 Det vil si skolemiljøet på

• skolen der eleven går
• skolen eleven skulle gått på, men holder seg hjemme fra fordi skolemiljøet ikke er trygt og godt
• skolen eleven skulle gått på, men som eleven midlertidig har byttet fra som et kortvarig tiltak for å være i et tryggere miljø

Statsforvalteren skal avvise saker som ikke er aktuelle, hvis det ikke finnes særlige grunner for å likevel behandle den. Dette gjelder også hvis eleven har fått det trygt og godt igjen uten at eleven har byttet skole.

Særlige grunner til å likevel behandle ikke-aktuelle saker

Det skal mye til for at statsforvalteren skal behandle en sak som handler om miljøet på en skole der eleven ikke lenger går. Unntaksvis kan det likevel være særlige grunner som gjør det riktig at statsforvalteren behandler saken, selv om eleven har sluttet på skolen det gjelder. Dette unntaket er ment som en sikkerhetsventil for saker som er svært alvorlige. Statsforvalteren må gjøre en konkret helhetsvurdering i hver enkelt sak, og elevens beste skal være et grunnleggende hensyn.

Alvorlighetsgraden må ses i sammenheng med hvilke virkninger saken har hatt for eleven, for eksempel om eleven fortsatt er preget av saken og om saken har særlig mye å si for elevens mulighet til å få det trygt og godt på den nye skolen. Hvor lenge saken har pågått spiller også inn på alvorlighetsgraden. Andre momenter som kan ha betydning for om statsforvalteren likevel bør behandle saken er hvis grunnen til at eleven byttet skole var fordi eleven ikke opplevde skolemiljøet som trygt og godt, eller at eleven på sikt ønsker å bytte tilbake til den forrige skolen.

Statsforvalteren skal avvise saker som ikke lenger er aktuelle og som handler om forhold tilbake i tid. Hvis en elev ikke har det trygt og godt på sin nåværende skole på grunn av forhold ved en skole der eleven tidligere har gått, skal statsforvalteren likevel behandle saken. Da er saken aktuell, selv om årsaken til elevens utrygghet handler om forhold utenfor den nåværende skolen.7

Vilkårene for å behandle saken må også være oppfylt underveis i statsforvalterens saksbehandling. Det vil si at hvis eleven slutter på skolen eller bytter til en annen skole i løpet av saksbehandlingen, avslutter statsforvalteren saken. Statsforvalteren avslutter også saken hvis eleven får det trygt og godt igjen, men fortsatt går på samme skole.

Statsforvalteren skal vurdere om skolen har

• rettet opp situasjonen med egnede tiltak
• laget en skriftlig plan for tiltakene

Statsforvalteren skal altså ikke vurdere om skolen har oppfylt alle delpliktene i aktivitetsplikten, kun tiltaksplikten og om skolen har laget en tiltaksplan.

Statsforvalteren skal vurdere om skolen har gjort det som er rimelig å forvente ut fra pedagogisk-faglig vurdering og kravene i regelverket.8

For å kunne ta stilling til om skolen har satt inn egnede tiltak, må statsforvalteren også se på om skolen vet nok om elevens situasjon, bakgrunnen for saken, hva som er årsaken til at eleven ikke har det trygt og godt og hva det er som påvirker elevens skolemiljø. I praksis innebærer dette at statsforvalteren i enkelte tilfeller må vurdere om skolens undersøkelser er gode nok. Er ikke undersøkelsene gode nok, har de heller ikke grunnlag for å sette inn egnede tiltak. Statsforvalteren skal likevel ikke vurdere om skolen har oppfylt undersøkelsesplikten i seg selv.

Statsforvalteren skal vurdere saken slik den er i det de fatter vedtaket, og ikke slik den var da den ble meldt inn. Dette er i samsvar med hovedregelen i forvaltningsretten.9 Det betyr at statsforvalteren kan konkludere med at skolen har oppfylt pliktene sine, selv om de ikke hadde gjort det før saken ble meldt til statsforvalteren.

Statsforvalteren skal opplyse saken, og kan be skolen om å sende alle opplysninger de mener at de trenger for å behandle skolen.10 Statsforvalteren velger selv om det er skolen eller skoleeier som skal sende inn opplysninger. Statsforvalteren kan sette en frist for når de skal få opplysningene.

Skolens ansatte og skoleeier har taushetsplikt, men kan likevel gi informasjon til statsforvalteren i saken.11 For at statsforvalteren skal få opplysninger fra skolehelsetjenesten, fastlegen eller andre med taushetsplikt etter helsepersonelloven, må eleven samtykke.12

Hvis det er eleven selv eller kun en av foreldrene som har meldt saken, må statsforvalteren også vurdere om det er nødvendig å innhente informasjon fra foreldrene eller den forelderen som ikke har meldt inn saken.

Skolen har oppfylt pliktene sine hvis statsforvalteren mener at de har gjort det som innenfor rimelige grenser kan forventes for å rette opp situasjonen med egnede tiltak, og laget en tiltaksplan.

Skolen må også vise at de gjennom å evaluere og justere tiltakene, og eventuelt sette inn nye, vil sikre eleven et trygt og godt skolemiljø.

At skolen skal ha gjort det som med rimelighet kan forventes, innebærer at statsforvalteren kan konkludere med at skolen har oppfylt plikten sin, selv om tiltakene enda ikke har ført til at eleven har det trygt og godt.

Selv om statsforvalteren konkluderer med at skolen så langt har gjort det som kan forventes, kan ikke skolen slutte å jobbe for å gi eleven et trygt og godt miljø. Skolen må fortsette å sette inn tiltak, følge opp tiltakene, evaluere dem og justere eller sette inn nye tiltak, helt til eleven opplever å ha det trygt og godt på skolen.

Hvis skolen ikke har gjort det som er rimelig å forvente for å rette opp situasjonen med egnede tiltak, eller laget en tiltaksplan, konkluderer statsforvalteren med at skolen ikke har oppfylt pliktene sine.

Hvis skolen ikke i tilstrekkelig grad har satt inn egnede tiltak, skal statsforvalteren som hovedregel pålegge skoleeier å rette forholdet. Det vil si at skoleier selv må finne fram til tiltak som kan løse situasjonen.

Statsforvalteren kan sette inn tiltak i spesielle tilfeller

I noen tilfeller kan statsforvalteren vedta hvilke tiltak skoleeier skal sette inn. Det kan være fordi saken ellers vil bli unødvendig forsinket, eller det er grunn til å tro at skoleeier ikke kommer til å rette forholdet. Dette må statsforvalteren vurdere konkret i den enkelte saken.

I slike tilfeller kan statsforvalteren sette inn de samme tiltakene som skolen har mulighet til, men tiltakene skal ikke gripe inn i styringsretten til skoleeier som arbeidsgiver. Et eksempel kan være å pålegge en lærer eller enkeltpersoner på skolen å gjennomføre spesifikke tiltak. I enkeltvedtaket er det skoleeier som får ansvar for å rette opp forholdet, men ofte er det skolen som må gjennomføre tiltakene.

Hvis statsforvalteren skal pålegge skolen å gjennomføre konkrete tiltak, må statsforvalteren gjøre en grundigere utredning av saken enn hvis de kun pålegger skoleeier å rette forholdet.13 Blant annet må statsforvalteren utrede grundigere hva som er elevens beste når de velger tiltak.

Når skolen ikke har undersøkt saken godt nok

Hvis skolen ikke har undersøkt saken godt nok, er det ikke mulig for statsforvalteren å vurdere om tiltakene skolen har satt inn er egnede. Da kan statsforvalteren returnere saken, og pålegge skolen å undersøke saken nærmere og sette inn tiltak. I praksis betyr dette at statsforvalteren konkluderer med at skolens tiltak ikke er egnede fordi de er basert på utilstrekkelige undersøkelser. Hvis statsforvalteren skal pålegge skolen å undersøke saken nærmere, og sette inn tiltak basert på disse, må statsforvalteren gjøre dette i et vedtak.

Statsforvalteren kan også selv sørge for å få saken opplyst godt nok til at de kan ta stilling til tiltakene.14 Dette kan være aktuelt hvis skolen har gjennomført relevante undersøkelser, men dokumentasjonen de har sendt til statsforvalteren ikke i tilstrekkelig grad viser hvordan de har analysert og vurdert det som har kommet frem. Det samme kan gjelde hvis for eksempel samtaler statsforvalteren gjennomfører med eleven og foreldre gir informasjon om hva som er egnede tiltak.

Statsforvalteren skal sette en frist for når skoleeier skal ha gjort det statsforvalteren vedtar. De skal angi fristen presist, og ikke ved formuleringer som «snarest mulig». Statsforvalteren skal følge opp saken, for å sørge for at skoleeier faktisk gjennomfører det statsforvalteren har vedtatt. Statsforvalteren kan be om tilbakemelding og dokumentasjon fra skoleeier på at vedtaket er gjennomført, og bør samtidig sette en frist for å gi en slik tilbakemelding.

Når statsforvalteren har pålagt skoleeier å rette opp forholdet, må statsforvalteren be om dokumentasjon på tiltakene som er satt inn. Statsforvalteren må gjøre en kort vurdering av om disse tiltakene fremstår som egnede.

Når statsforvalteren avslutter saken, bør eleven, foreldrene og skoleeier få informasjon om dette. Statsforvalteren bør avslutte saken med et brev til foreldrene og eleven med kopi til skoleeier og skolen.

Tvangsmulkt

For å sikre at skolen og skoleeier gjennomfører vedtaket, kan statsforvalteren fastsette tvangsmulkt.15 Dette kan de gjøre samtidig med vedtaket eller senere, for eksempel hvis skoleeier ikke gjennomfører vedtaket innen fristen statsforvalteren har satt. Hensikten med tvangsmulkten er å legge et økonomisk press på skoleeier for å oppfylle vedtaket. Tvangsmulkt kan både være en enkeltsum, eller dagbøter som løper frem til vedtaket er oppfylt. Statsforvalteren må vurdere størrelsen på tvangsmulkten konkret ut fra blant annet hvor alvorlig saken er, og hvor lenge skolen har jobbet med saken.

Forvaltningsloven

Statsforvalteren skal følge forvaltningsloven når de behandler saker om elevenes skolemiljø. Forvaltningsloven inneholder regler for hvordan statsforvalteren skal fatte enkeltvedtak, og hvilke rettigheter partene har under saksbehandlingen.

Det innebærer blant annet at statsforvalteren må

• veilede
• forhåndsvarsle ved behov
• innhente opplysninger
• utrede saken
• begrunne enkeltvedtaket
• opplyse om klageadgang, klagefrist, klageinstans, om hvordan eleven eller foreldrene klager og om retten til å se sakens dokumenter

Statsforvalteren skal fatte enkeltvedtak uten ugrunnet opphold.16 Det er viktig at saksbehandlingstiden holdes kort.

Eleven og foreldrenes innsyn i saken kan begrenses hvis saken inneholder opplysninger om andre elever og personer. Partenes rett til innsyn er regulert i forvaltningsloven §§ 18 og 19. Dette kan være private forhold og tiltak overfor andre elever.

Elevens beste og elevens rett til å bli hørt

Hva som er best for eleven skal også være et grunnleggende hensyn i statsforvalterens saksbehandling. Statsforvalteren må sørge for at elevene blir hørt. Elevens opplevelse og synspunktene til eleven må komme til uttrykk i saken. Det samme gjelder andre elever som eventuelt blir direkte påvirket av saken. Hvis statsforvalteren pålegger skolen å gjennomføre konkrete tiltak, må eleven få uttale seg om disse, og statsforvalteren må legge stor vekt på elevens meninger.

Begge foreldrene har lik rett til å få informasjon under saksbehandlingen. Hvis kun en av foreldrene har meldt saken til statsforvalteren, bør statsforvalteren i utgangspunktet kunne overlate til forelderen som meldte saken å videreformidle informasjon til den andre. Dette gjelder særlig når foreldrene bor sammen. Hvis statsforvalteren er usikker på om dette blir gjort, bør de selv gi den andre forelderen informasjon. Statsforvalteren kan for eksempel sette den andre forelderen som kopimottaker av vedtaket og andre brev i forbindelse med saken.

Hvis det er sannsynlig at en forelder med foreldreansvar kan bruke informasjonen hen får til å skade eleven direkte eller indirekte, kan innsynsretten til forelderen begrenses.17 I slike tilfeller vil hensynet til elevens beste være sentralt.